I SA/Wa 1504/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. J., W. O., M. O., M. O., M. U., J. U., J. S., J. S., L. S., T. W., A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej nieruchomości oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania J. W. – działając na podstawie art. 138§2 kpa, uchyliło w całości orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1951 r. Ldz. [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] i ul. [...], ozn. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279), dalej: dekret". Przedmiotowa nieruchomość uregulowana jest jawnym wpisem prawa własności na imię J. W. W dniu [...] lutego 1948 r. J. W. złożył wniosek o przyznanie na podstawie art. 7 dekretu, na rzecz ww. nieruchomości prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1951 r., Ldz. [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], po rozpatrzeniu wniosku J. W., odmówiło przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i został przekazany do zagospodarowania inwestorowi publicznemu. W ocenie organu dekretowego brak jest jakichkolwiek możliwości, aby wnioskodawca korzystał z terenu, którego przeznaczenie określono w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego [...]. Od powyższego orzeczenia odwołanie złożył adwokat K. G., reprezentujący J. W. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, decyzją nr [...] z dnia [...] września 1951 r. powyższe orzeczenie utrzymało w mocy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. spadkobiercy ustawowi J. W. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozpoznanie odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1951 r. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] działając na podstawie art. 138§2 kpa, uchyliło w całości orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1951 r. Ldz. [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, iż Prezydium Rady Narodowej w [...], rozpoznając wniosek J. W. o ustanowienie własności czasowej, nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem SKO organ I instancji nie badał obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odnosząc się jedynie do jego projektu, z którego miałoby wynikać, że nieruchomość, co do której został złożony wniosek o prawo własności czasowej została przekazana do zagospodarowania inwestorowi publicznemu. Zdaniem organu, art. 7 dekretu dopuszczał możliwość wydania decyzji odmowne tylko wtedy, gdy korzystanie z gruntu pozostawałoby w sprzeczności z planem zabudowania, a nie z jego projektem. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli spadkobiercy ustawowi J. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 kpa, polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz na dokonaniu dowolnej oraz pozostającej w sprzeczności z zasadami logiki oceny zebranych w toku dowodów, tj.: - dokumentu z [...] lipca 1951 r. potwierdzającego udzielenie przez J. W. pełnomocnictwa adwokatowi K. G., zgodnie z którym ów pełnomocnik został upoważniony do prowadzenia sprawy odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r.; - kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1951 r. odmawiającej J. W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] objętej księgą hipoteczną oznaczoną nr rej. Hip. [...], z treści, którego to orzeczenia wynika, że zostało ono wydane za liczbą dziennika L.dz.[...], a zatem inną niż wskazaną w dokumencie pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi K. G. przez J. W. – które to naruszenie skutkowało poczynieniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] błędnych oraz dowolnych ustaleń faktycznych, zgodnie z którymi podanie z [...] lipca 1951 r. inicjujące przedmiotowe postępowanie odwoławcze, zostało wniesione przez adwokata K. G. reprezentującego J. W., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że istnienie tego rodzaju stosunku pełnomocnictwa upoważniającego do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie administracyjnej pomiędzy adwokatem K. G., a J. W. nie zostało w toku postępowania w ogóle wykazane; 2. będące konsekwencją powyższego naruszenie art. 138§2 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie uchylenia kontrolowanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy na skutek braku prawidłowego umocowania wnoszącego odwołanie pełnomocnika – adwokata K. G. oraz braku potwierdzenia jego czynności w toku postępowania, czy to przez J. W. czy to przez jego następców prawnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dojść do wniosku, że odwołanie to nie może zostać w ogóle rozpatrzone. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO w całości oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021, którą w oparciu o art. 138§2 kpa, uchylono w całości orzeczenie administracyjne z dnia [..] lipca 1951 r., Ldz. [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący w sprzeciwie zarzucali także brak należytego umocowania adwokata K. G. do złożenia odwołania, wynikającego z wadliwie sporządzonego pełnomocnictwa do tej czynności. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa, stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy wystąpiła przesłanka z art. 7 dekretu, a więc czy wnioskodawcy J. W. przysługiwało prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Organ I instancji odmawiając poprzednikowi prawnemu skarżących tego prawa wskazał, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] i [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i został przekazany do zagospodarowania inwestorowi publicznemu. Jednakże w ocenie SKO w [...] wydanie orzeczenia z dnia [....] lipca 1951 r. nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji nie ustalił bowiem przeznaczenia gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy, opierając się jedynie na jego projekcie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższe stanowisko organu odwoławczego. Tytułem wstępu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 7 ust. dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Ust. 2 tego przepisu stanowi natomiast, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Artykuł 7 ust. 2 dekretu wskazuje zatem jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu samo jednak powoływanie się na nieobowiązujący w dniu orzekania, a dopiero opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną jest niewystarczające, aby odmówić dotychczasowemu właścicielowi gruntu możliwości czasowego korzystania z niego. Istotny dla oceny prawidłowości decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest bowiem plan zabudowania obowiązujący w dacie jej wydania. Z powyższego wynika, że organ administracji, aby odmówić przyznania własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym przypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], iż organ dekretowy wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 1951 r. nie przeprowadził wymaganego postępowania co do wystąpienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, ograniczając się tylko do ogólnego stwierdzenia, że teren został przeznaczony dla realizacji inwestycji publicznych, na podstawie nieobowiązującego jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie to oznacza natomiast niewyjaśnienie zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z wadliwością pełnomocnictwa udzielonego przez J. W. adwokatowi K. G., wskazać należy, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, jak już wskazano wyżej – Sąd bada co do zasady wystąpienie przesłanek z art. 138§2 kpa. Jednakże, podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20, zgodnie z którym sąd powinien ocenić także wszystkie inne okoliczności, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do tego rodzaju przesłanek zalicza się również kwestia odnosząca się do prawidłowego umocowania podmiotu inicjującego postępowanie odwoławcze. W realiach sprawy skarżący upatrują bowiem nienależyte umocowanie adwokata K. G. do złożenia odwołania, powołując się na nieprawidłowe oznaczenie w pełnomocnictwie numeru porządkowego określającego liczbę dziennika, pod którym zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) obowiązującego w czasie składania odwołania osoba interesowana może do zastąpienia siebie upoważnić pełnomocnika, o ile nie jest wymagane jej osobiste działanie. Pełnomocnictwo przy tym mogło być urzędowo poświadczone, notarialne lub prywatne, a te ostatnie mogło być zawarte w osobnym dokumencie, protokołach, adnotacjach, podaniach itp. Niewątpliwie jednak forma uzewnętrznienia pełnomocnictwa musiała być pisemna lub notarialna. Wobec tego wydaje się, że aktualne jest w takiej sytuacji orzecznictwo dotyczące udzielania pełnomocnictw na gruncie obowiązującego kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym, dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa" (zob. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. II GSK 599/08, LEX nr 516110). W uzupełnieniu można dodać, że w grę wchodziłaby jeszcze, na gruncie rozporządzenia z 1928 r., adnotacja pisemna o udzieleniu pełnomocnictwa. Na gruncie przedmiotowej sprawie J. W. udzielił adwokatowi K. G. pełnomocnictwa, upoważniającego go do ,,prowadzenia sprawy odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1951 r. L. dz. [....]", przy czym jak trafnie zauważa pełnomocnik skarżących – w pełnomocnictwie wpisano błędny numer dziennika, pod którym wydane zostało skarżone orzeczenie. Powyższe uchybienie wskazane w treści pełnomocnictwa nie może jednak dyskwalifikować umocowania K. G. do działania w imieniu J. W. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Aktualny jest także pogląd, że w postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony. Z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres). Bezsporne jest, że pełnomocnictwa adwokatowi K. G. udzielił w dniu [...] lipca 1951 r. J. W., a zatem strona postępowania administracyjnego, toczącego się przed organem dekretowym, jakim było Prezydium Rady Narodowej w [...]. Treść pełnomocnictwa wskazuje także zakres umocowania adw. K. G. Pełnomocnik uprawniony bowiem był do złożenia w imieniu swojego mocodawcy odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1951 r., rozstrzygającego kwestię przyznania własności czasowej spornej nieruchomości. Powyższe elementy w sposób niebudzący wątpliwości identyfikują czynność, do jakiej adwokat K. G. został umocowany. W aktach administracyjnych brak jest bowiem informacji, żeby przed Prezydium Rady Narodowej toczyły się jeszcze inne postępowania z wniosku J. W., zakończone orzeczeniem z dnia [...] lipca 1951 r. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że gdyby istniały jakieś wątpliwości co do prawidłowego umocowania K. G., to organy dekretowe podjęłyby stosowne czynności, które miałyby za zadanie ich usunięcie. Tymczasem Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, jak i organ I instancji, którego decyzję uchylono nie stwierdziło żadnych tego typu uchybień. Takich nieprawidłowości nie dostrzega także Sąd. W związku z tym, treść pełnomocnictwa w sposób jednoznaczny decyduje o uprawnieniu adwokata K. G. do dokonania imieniem J. W. czynności procesowej w postaci złożenia odwołania od decyzji organu dekretowego. Wskazanie zaś błędnego numeru wewnętrznego rozdzielnika organu należy uznać za omyłkę pisarką, która w żaden sposób nie może wpływać na skuteczność dokonanej czynności procesowej. Konkludując, Sąd orzekający stoi na stanowisku, że w związku z uchybieniem związanym z nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, konieczne jest ustalenie, na podstawie kryteriów obiektywnych i istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w jaki sposób spadkobiercy J. W. będą chcieli korzystać ze spornej nieruchomości i czy korzystanie to da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego - co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 kpa. W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest zgodna z prawem. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób istotny wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym zasadne są zastrzeżenia organu II instancji wskazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.