I SA/Wa 1529/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia nieodpłatnie użytkowania wieczystego w prawo własności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...], z [...] marca 2011 r., nr [...] orzekającą o odmowie przekształcenia w formie nieodpłatnej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent W., na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), po rozpatrzeniu wniosku dawnych współwłaścicieli hipotecznych: F. G., A. K. i J. Z., ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m², położonego w [...] przy ul. L., opisanego w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz: M. K. G. w udziale wynoszącym [...] części, W. K. K. w udziale wynoszącym [...] części, M. P. [...] w udziale wynoszącym [...] części, E. i E. małż. R. w udziale [...] części, K. i T. małż. Z. w udziale wynoszącym [...] części, M. K. i A. K. małż. G. w udziale wynoszącym [...] części. Na gruncie, dla którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego znajdował się budynek mieszkalny, który spełniał warunki z art. 5 dekretu i stanowił odrębną nieruchomość (KW nr [...]). W wykonaniu ww. decyzji w dniu [...] września 2007 r. została zawarta umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste sporządzona w formie aktu notarialnego. W dniu [...] czerwca 2008 r. umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego M. K. G. sprzedał ze swojego udziału wynoszącego [...] części we współużytkowaniu wieczystym nieruchomości K. A. B. udział wynoszący [...]części i ten sam udział we współwłasności posadowionego na gruncie budynku. Spadek po T. S. Z.zmarłym w dniu [...] października 2008 r. nabyła na podstawie testamentu jego żona K. M. Z. Spadek po K. M. Z. zmarłej w dniu [...] listopada 2008 r. na podstawie ustawy nabył jej syn W. Z. R. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I Ns 76/09). W dniu [...] lipca 2010 r. umową sprzedaży udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu i współwłasności budynku mieszkalnego sporządzoną w formie aktu notarialnego, W. Z. R. sprzedał na rzecz A. i M. małż. M. udział wynoszący [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wraz z takim samym udziałem w prawie własności budynku. Organ I instancji uznał, że w wyniku powyższych zdarzeń prawnych, współużytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz współwłaścicielami budynku posadowionego na tej działce są: * M. K.G. w udziale wynoszącym [...] części, * W. K. K. w udziale wynoszącym [...] części, * M. P. w udziale wynoszącym [...] części, * E. i E. małż. R. w udziale wynoszącym [...] części, * K. A. B. w udziale wynoszącym [...] części, * A. E. i M. H. małż. M. w udziale wynoszącym [...] części, * M. K. i A. K. małż. G. w udziale wynoszącym [...]części. W dniu [...] maja 2010 r. do organu administracji wpłynęły wnioski: M. i A. G., M. P., K. B., W. R., W. K., E. i E. R. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej "ustawa". W dniu [...] października 2010 r. M. i A. M., jako nabywcy udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości i w prawie własności budynku, złożyli oświadczenie, że podtrzymują wniosek o przekształcenie złożony przez W. R. Decyzją wydaną przez Zarząd Dzielnicy [...] nr [...] z [...] marca 2011 r. orzeczono o odmowie przekształcenia w formie nieodpłatnej, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. L., w prawo własności. Od decyzji tej odwołanie złożyła W. K. podnosząc, że organ I instancji nie wskazał, kiedy i gdzie została ogłoszona zmiana ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zarzuciła, że żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości było oparte na przepisie art. 5 ust. 2 ustawy, a nie jak podał organ w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 1 ust. 1. Podniosła, że skoro prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione w trybie art. 7 dekretu o użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, to przekształcenie tego prawa w prawo własności winno zostać dokonane nieodpłatnie już w dniu zwrotu nieruchomości. Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 4 ustawy statuuje zasadę, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie i w tym zakresie stosuje się odpowiednio określone przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, że art. 5 ustawy wyodrębnia dwie kategorie użytkowników wieczystych, które wymagają potraktowania w sposób szczególny i daje im prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność bez ponoszenia opłaty za przekształcenie. Jest to swoista rekompensata dla tych użytkowników wieczystych za utratę prawa własności i uzyskanie w ramach odszkodowania słabszego prawa użytkowania wieczystego. Nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego, uregulowane w art. 1a w zw. z art. 5 ustawy, stanowi wyjątek od generalnej zasady odpłatności za przekształcania tego prawa, wynikającej z art. 4 tej ustawy. A zatem, jako wyjątek od zasady, przepisy określające przesłanki tego przekształcenia winny być interpretowane w sposób ścisły. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie wszyscy wnioskodawcy spełnili wymogi przewidziane w art. 5 pkt 1 ustawy. Nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności następuje tylko na rzecz użytkowników wieczystych (art. 1 ust. 1a) albo ich następców prawnych (art. 5), tzn. osób fizycznych będących w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r., a także na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 ustawy musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym. Wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy wskazuje, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby na zasadach preferencyjnych traktować następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie na podstawie art. 7 dekretu. Taka bowiem interpretacja pojęcia "następca prawny", która w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obejmowałaby także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej, stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nieznajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób. Skoro zatem K. B. oraz A. i M. małż. M. nie uzyskali prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu, ani nie uzyskali go w drodze dziedziczenia, ale na podstawie umowy cywilnoprawnej, to niewątpliwie – zdaniem organu – nie zostały spełnione wskazane w 5 pkt 1 ustawy przesłanki nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2011 r., nr [...] złożyła W. K., zwięźle przedstawiając stan faktyczny sprawy. W skardze zaznaczyła, że w dniu [...] kwietnia 2011 zmarł M. G. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.), jeżeli decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Skoro w niniejszej sprawie właścicielem nieruchomości gruntowej jest Miasto [...] (KW nr [...]), to organem właściwym w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest prezydent miasta, będący jednocześnie organem wykonawczym i organem administracji publicznej (art. 26 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponieważ załatwienie sprawy przez wydanie decyzji nastąpiło na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma podstaw do wyłączenia stosowania art. 268a k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który reguluje tzw. pełnomocnictwo administracyjne, zezwalając wszystkim organom administracji publicznej (w tym także każdemu organowi jednostek samorządu terytorialnego, a nie tylko wójtowi lub burmistrzowi) na upoważnienie pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym wydawania decyzji administracyjnych. Przepis art. 268a k.p.a. nie wprowadza w tym przedmiocie żadnych ograniczeń podmiotowych. Teoretycznie do wydawania decyzji można upoważnić pracownika dowolnej jednostki organizacyjnej gminy, w praktyce najczęściej będzie to dyrektor jednostki zajmującej się zarządem nieruchomościami (por. Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Skwarło R., LEX/el 2007). Powyższe upoważnienia nie miały jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Decyzję z [...] marca 2011 r. wydał Zarząd Dzielnicy [...] upoważniając do działania w jego imieniu Naczelnika Wydziału Gruntów i Użytkowania Wieczystego dla [...]. Organ ten nie mieści się w katalogu podmiotów uprawnionych do wydania decyzji z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na fakt, że naruszono w/w przepis o właściwości, to oznacza, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez organ niewłaściwy stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem rażąco narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1 oraz art. 120 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2011 r. Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego rażąco narusza także art. 28 Kpa, czym wypełnia znamiona przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Kolegium prowadziło postępowanie administracyjne czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Stroną postępowania administracyjnego, do której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skierowało decyzję z [...] maja 2011 r. był M. G., który zmarł w dniu [...] kwietnia 2011 r., co potwierdził odpis skrócony aktu zgonu. Skierowanie rozstrzygnięcia do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością postępowania, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać oraz prowadzić postępowań i wydawać rozstrzygnięć administracyjnych. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 lipca 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba te nie żyje, czy też takiej wiedzy nie miał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze wskazane uchybienia w procesowaniu, jakiego dopuściły się organy orzekające w niniejszej sprawie, uniemożliwiło to Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd kompetencji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.