I SA/Wa 1549/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] "[...]" w [...] (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] na odcinku od Al. [...] do ulicy bez nazwy (na przedłużeniu ul. [...]) (bez skrzyżowania) w dzielnicy [...] i [...] [...], która z mocy prawa przeszła na własność [...]. Przedmiotowa inwestycja objęła m.in. nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], oznaczoną jako dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 (powstała z podziału dz. nr [...]). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś w dniu [...] stycznia 2018 r. stała się ona ostateczna. Następnie Prezydent decyzją z [...] stycznia 2019 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą dz. nr [...] i nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność [...] (pkt 1); odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego wpisanego w dziale [...] KW nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] (pkt 2), powiększył ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości stanowiącej kwotę [...] zł (pkt 3); przyznał ustalone w pkt 1 odszkodowanie wraz z kwotą określoną w pkt 3, w łącznej wysokości [...] zł na rzecz skarżącej (pkt 4) oraz zobowiązał Prezydenta reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 5). W odwołaniu od powyżej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając Prezydentowi naruszenie art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez jego błędne zastosowanie; art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), dalej jako "specustawa", poprzez niezrealizowanie wniosku o ustalenie i wypłacenie skarżącej zaliczki na poczet odszkodowania oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszym postępowaniu sporządzony został operat szacunkowy z [...] kwietnia 2018 r., przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – H. G., po analizie którego i po udzieleniu wyjaśnień przez biegłą, Prezydent uznał za prawidłowy i wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a następnie przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda po sprawdzeniu pod względem formalno-prawnym ww. operatu, pismem z [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do Prezydenta o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i pilne zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi z [...] kwietnia 2019 r. biegła, po dołączeniu analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu w dniu [...] kwietnia 2018 r. nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., potwierdziła aktualność ww. operatu szacunkowego na dzień [...] kwietnia 2019 r. W odpowiedzi zaś na uwagi Wojewody, w piśmie z [...] maja 2019 r. wyraziła swoje stanowisko w sprawie i udzieliła szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że brak jest dalszych zastrzeżeń do operatu szacunkowego. W szczególności doprecyzowane zostało stanowisko dotyczące wyceny dz. nr [...] o mieszanym przeznaczeniu planistycznym, w części znajdującej się na terenie zabudowy mieszkaniowej, na podstawie cen gruntów drogowych (w transakcjach tych zdarzały się też działki o częściowo inwestycyjnym przeznaczeniu terenu, obok dominującego powierzchniowo przeznaczenia drogowego). W konsekwencji Wojewoda uznał, że operat z [...] kwietnia 2018 r., którego aktualność potwierdzona została w dniu [...] kwietnia 2019 r., może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości. Podkreślił, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wojewoda zaznaczył również, że z akt sprawy wynika, że skarżąca udokumentowała wydanie nieruchomości inwestorowi w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, a zatem wysokość ustalonego odszkodowania podlegała powiększeniu o 5% ustalonej kwoty. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, podniesionego w odwołaniu, że Prezydent naruszył art. 132 ust. 1a u.g.n. i art. 12 ust. 5a specustawy przez niezrealizowanie wniosku o ustalenie i wypłacenie skarżącej obligatoryjnej zaliczki (70%) na poczet odszkodowania, Wojewoda zauważył, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze wniosek skarżącej o wypłatę zaliczki przekazał przy piśmie z [...] lipca 2018 r., zgodnie z właściwością, Burmistrzowi Dzielnicy [...] informując, że decyzja odszkodowawcza nie została jeszcze wydana. Wyjaśniono ponadto, że z dniem 25 lutego 2013 r. weszła w życie nowelizacja specustawy, wprowadzająca szczególne zasady wydawania decyzji odszkodowawczej, w sytuacji kiedy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 12 ust 4g specustawy strona może przed ostatecznością decyzji otrzymać jako "zaliczkę" 70% wysokości odszkodowania, natomiast pozostałą część będzie uprawniona otrzymać w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie o realizacji stało się ostateczne. Zaliczka jest wypłacana na wniosek. Tym samym decyzja ustalająca odszkodowanie na podstawie tego przepisu określa wysokość odszkodowania, które stanie się wymagalne dopiero po ostateczności zezwolenia. Jednakże wydanie takiej decyzji daje stronie prawo wystąpienia o wypłatę jako zaliczki 70% odszkodowania w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku (art. 12 ust. 5a specustawy). Z kolei zobowiązanie do wypłaty odszkodowania przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję o ustaleniu odszkodowania powodowałoby, że - co prawda - zaistniała faktyczna podstawa wypłaty odszkodowania (tj. przejęcie nieruchomości na mocy ostatecznej decyzji o realizacji inwestycji), to jednak wypłata odszkodowania może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji o jego ustaleniu. Wojewoda podkreślił, że wniosek dotyczący wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ponownie przekazał zgodnie z właściwością do Burmistrza Dzielnicy Wilanów zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2018 r. poz. 2174 ze zm.) w zw. z art. 130 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. przez jego niewłaściwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że w przypadku wywłaszczenia podstawą opodatkowania jest wartość nieruchomości w rozumieniu art. 134 ust. 2 u.g.n. pomniejszona o kwotę należnego podatku od towarów i usług, b) art. 134 ust. 2 u.g.n. przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że określona w nim jedna z podstaw ustalania wartości nieruchomości, w postaci aktualnie kształtującej się ceny w obrocie nieruchomościami, nie obejmuje całej ceny zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach i usługach (Dz.U. z 2019 r. poz. 178), c) art. 18 ust. 1 specustawy, przez błędną jego wykładnię polegającą na nadaniu mu znaczenia sprzecznego jego treścią, zwłaszcza w kontekście art. 134 ust. 1 u.g.n., d) art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach i usługach przez jego niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że cena nieruchomości w godziwym obrocie może odbiegać od wartości nieruchomości będącej przedmiotem tego obrotu, e) art. 132 ust. 1a u.g.n. przez jego błędne zastosowanie oraz art. 12 ust. 5a specustawy przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezrealizowanie wniosku o ustalenie i wypłacenie skarżącej obligatoryjnej zaliczki na poczet odszkodowania, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, polegające w szczególności na nierozpoznaniu zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących ustalenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2019 r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł (pkt 1); odmówiono ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (pkt 2), powiększono ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości stanowiącej kwotę [...] zł (pkt 3); przyznano tak ustalone odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł na rzecz skarżącej (pkt 4) oraz zobowiązano do jego wypłaty Prezydenta reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 5). Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą trzech zagadnień. Po pierwsze, prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. G.. Po drugie, nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania podatku od towarów i usług. Po trzecie, niewypłacenia skarżącej zaliczki w wysokości 70% ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu wszystkie powyższe zarzuty są bezzasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z operatem szacunkowym należy wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2018 r. biegła wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana. Działka nr [...] zasadniczo była już zajęta pod drogę ziemną zapewniającą dojazd do drogi publicznej (ul. [...]) właścicielom działek sąsiednich. Z kolei na dz. nr [...] rosły drzewa i krzewy. Biegła wskazała ponadto, że na dzień wydania ww. decyzji wyceniana nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] cz. I, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2001 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Działka nr [...]znajdowała się w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej w planie symbolem [...] (ulica lokalna: [...]), zaś dz. nr [...] zlokalizowana była częściowo w liniach rozgraniczających drogi oznaczonej w planie symbolem [...], a częściowo na obszarze oznaczonym symbolem [...], tj. teren zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami (ok. [...]m2 działki było na obszarze [...]). Biegła wskazała, że z uwagi na zasadnicze przeznaczenie nieruchomości w planie pod drogę, jak również z uwagi na przeznaczenie terenów przyległych (tj. pod zabudowę mieszkaniową z towarzyszącymi usługami), dla potrzeb niniejszej wyceny przyjęto dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie "drogowe" i mieszkaniowe do IV kondygnacji i o intensywności zabudowy do 1,8 (rynek nie różnicuje cen gruntów w całości przeznaczonych w planie pod drogi względem cen gruntów zasadniczo przeznaczonych w planie pod drogi i w niewielkiej części pod inne funkcje). W konsekwencji biegła wyceny dokonała na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie biegła przeprowadziła analizę transakcji drogowych na terenie dzielnicy [...], zaś później rozszerzyła ją o dzielnice przyległe, tj. [...] i [...] w okresie od II kwartału 2015 r. do daty wyceny. Ponieważ na rynku brak jest transakcji nieruchomościami niezabudowanymi z analogicznymi nasadzeniami roślinnymi, w operacie określono wartość odtworzeniową nieruchomości, na którą składa się wartość rynkowa prawa własności gruntu oraz wartość odtworzeniowa nasadzeń roślinnych. Wyceny dokonano podejściem porównawczym metodą porównywania parami. W konsekwencji biegła określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, w tym wartość gruntu na [...] zł, tj. [...] zł/m2, oraz wartość nasadzeń na [...] zł. Jeżeli chodzi o dobór w ww. operacie szacunkowym nieruchomości do porównania, to w ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niewłaściwego wykorzystania przez biegłą transakcji gruntami drogowymi, zamiast - jak chciałaby tego skarżąca – gruntami inwestycyjnymi o przeznaczeniu pod budownictwo wielorodzinne. Biegła w piśmie z [...] maja 2019 r. wyjaśniła bowiem, że wyceniany grunt przeznaczony był w planie miejscowym w 80% pod drogę, zaś jedynie w 20% pod inwestycje. Przy tym w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny ujęto m.in. nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...] (Lp. 2 w tabeli na str. 23 operatu), która miała takie samo, jak nieruchomość wyceniana, mieszane przeznaczenie. Jej cena, tj. [...] zł/m2, jedynie potwierdziła, że nawet inne przeznaczenie nieruchomości w 20% niż pod drogę, nie wpływa na cenę. Biegła zauważyła również, że na rynku [...] były notowane transakcje gruntami przeznaczonymi częściowo pod drogi częściowo pod zabudowę, które również potwierdzają (zgodnie z zapisami operatu), że ceny nieruchomości w dużej części przeznaczonej pod drogę są na poziomie gruntów w całości przeznaczonych pod drogę. Biegła przytoczyła jednocześnie przykłady takich transakcji gruntami o przeznaczeniu mieszanym, gdzie cena 1m2 wynosi [...]zł lub [...] zł. Powyższe potwierdza, że ceny nieruchomości w przypadku, gdy zasadnicza jej część ma przeznaczenie drogowe, są na poziomie gruntów w całości przeznaczonych pod drogę. W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są logiczne, spójne i w pełni uzasadniają dokonany przez niego wybór nieruchomości porównawczych. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda, mając na względzie zarzuty odwołania, zażądał od biegłego wyjaśnień, których udzielono właśnie w ww. piśmie z [...] maja 2019 r. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej, że skoro na terenie dzielnic [...], [...] i [...] nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji wolnorynkowych nieruchomościami drogowymi, to biegła powinna przyjąć do wyceny transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu wśród gruntów przyległych, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Jak już wskazano powyżej, biegła po pierwsze znalazła wystarczającą do wyceny liczbę transakcji nieruchomościami drogowymi (a zatem o przeznaczeniu planistycznym, jak przedmiotowa nieruchomość) i w oparciu o nią dokonała wyceny gruntu. Po drugie zaś w judykaturze przyjmuje się, mając na uwadze treść cytowanego wcześniej § 36 ust. 2 rozporządzenia, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (por. wyroki NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia w ustalonej wartości nieruchomości podatku od towarów i usług. Zdaniem Sądu, odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specustawy wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości - poza treścią art. 18 specustawy, art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. - w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie specustawy. Brak jest zatem podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej kwoty podatku od towarów i usług, ponad kwotę należnego odszkodowania. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu, obowiązane są orzekać na podstawie prawidłowo dekodowanych norm, wyinterpretowanych z należycie opublikowanych przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.). Raz jeszcze należy podkreślić, że brak jest normy prawnej, pozwalającej na doliczenie podatku VAT do prawidłowo ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Takiej normy prawnej w szczególności nie sposób wywieść z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów usług (por. np. wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 802/14 i cytowane tam orzecznictwo; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób zgodzić się również z kolejnym zarzutem skargi, dotyczącym naruszenia art. 132 ust. 1a u.g.n. przez jego błędne zastosowanie oraz art. 12 ust. 5a specustawy przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezrealizowanie wniosku o ustalenie i wypłacenie skarżącej obligatoryjnej zaliczki na poczet odszkodowania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5a specustawy, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości przejęte w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej, a wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Powołany przepis oznacza, że warunkiem wypłaty zaliczki jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: po pierwsze istnienie decyzji organu pierwszej instancji ustalającej wysokość odszkodowania; po drugie - złożenie wniosku o wypłatę zaliczki i po trzecie - złożenie wniosku przez osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania. W niniejszej sprawie skarżąca wniosek o wypłatę zaliczki złożyła w dniu [...] lipca 2018 r. (k-77 akt administracyjnych). Wniosek ten został zatem złożony przed dniem wydania w sprawie decyzji odszkodowawczej, co miało miejsce dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. Brak w niniejszej sprawie wypłaty zaliczki wynikał zatem z braku obowiązywania decyzji ustalającej odszkodowanie. Stąd też ww. wniosek przekazano w dniu [...] lipca 2018 r., zgodnie z właściwością, do Burmistrza Dzielnicy [...] (zobowiązanego do zapłaty odszkodowania), z informacją, że w obrocie prawnym brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Konkludując wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżącą, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2019 r. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.