I SA/Wa 1554/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr nr [...] z obrębu [...] o pow.[...] m2 oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: W dniu [...] września 1992 r. J. K. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. – [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...]. Z dokumentów sprawy wynika, że dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. – [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, została podzielona na działki o numerach: [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...]. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości argumentując, że na części dawnej działki nr [...] z d. obrębu [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zrealizowany został inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania powyższej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ wyjaśnił, że podstawę wywłaszczenia wnioskowanych działek na rzecz Skarbu Państwa stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenia dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego. Na dwóch z wywłaszczonych działek o [...] i [...] powstała ulica [...]. W ocenie organu realizacja na w/w działkach drogi mogła stanowić cel i podstawę wywłaszczenia w myśl przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 3 tej ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a ponadto na cele planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, jak również dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych. Organ ustalając definicję celu użyteczności publicznej odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1026/97, w którym stwierdzono: "pojęcie celu użyteczności publicznej, zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej." Od powyższej decyzji odwołała się D. Z. - spadkobierczyni poprzednich właścicieli - kwestionując zasadność umorzenia postępowania. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadaniu akt sprawy wskazał, że wprawdzie przedmiotowa działka została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...], jednakże zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. (która została powołana w decyzji wywłaszczeniowej), dotyczącą budowy zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...], a także zgodnie z decyzjami nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 1988 r. o pozwoleniu na budowę ul. [...], przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod budowę ulicy [...], położonej na terenie osiedla [...]. Organ powołał się na pismo Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] Urzędu Miasta W. z dnia 10 listopada 2004 r. wraz z załącznikiem graficznym, z którego wynika, że aktualnie działki nr ew. [...] i nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Wojewoda Mazowiecki, wskazując na treść przepisu art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obowiązującego od dnia 22 września 2004 r.), wyjaśnił, że instytucja wywłaszczenia ma umożliwić pozyskiwanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji celów publicznych. Nie ma więc wątpliwości – jego zdaniem - że budowa ulicy [...] stanowi taki właśnie cel – jest to droga publiczna o charakterze ogólnodostępnym. W świetle dyspozycji art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje, co oznacza, że prowadzone postępowanie o zwrot tej działki - wobec braku przedmiotu rozstrzygnięcia - jest bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] wniosła D. Z., zarzucając jej naruszenie art. 229 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłączenie roszczenia o zwrot nieruchomości (art. 136 ust. 3 ustawy) zachodzi bez względu na datę zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości celu innego, niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej a w konsekwencji - nieuwzględnienie terminu, w jakim na nieruchomości zrealizowano inwestycję w postaci budowy ulicy, naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie i w konsekwencji - pominięcie i niewyjaśnienie kwestii, czy nieruchomość została w całości zajęta pod budowę ulicy, naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie za prawdziwe informacji zawartych w oświadczeniach Urzędu m. st. Warszawy, bez ich weryfikacji w toku postępowania - w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że rekonstrukcja normy wyrażonej w art. 229 w zw. z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż roszczenie o zwrot nieruchomości przewidziane w art. 136 ust 3 ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości zrealizowano cel inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który jednak mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Gdyby ustawodawca chciał, aby roszczenie było wykluczone bez względu na termin realizacji na nieruchomości "innego celu", to nie odsyłałby w art. 229a do art. 229, lecz zastrzegł tylko, że w takim przypadku roszczenie nie przysługuje. Ponadto, za przyjęciem, że negatywną przesłanką zwrotu może być tylko realizacja innego celu dokonana przed dniem 1 stycznia 1998 r. przemawia to, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami został ulokowany wśród przepisów przejściowych (Dział VII), a nie np. przy art. 136 albo art. 137 tej ustawy. Zgodny z zasadami wykładni systemowej wewnętrznej jest więc wniosek, że przepis ów dotyczy tylko stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto regulacja art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyjątkowo restrykcyjny, ograniczający prawa obywatela, co wyklucza taką jego wykładnię, która mogłaby prowadzić do rozszerzenia zawartej w nim normy, wyłączającej roszczenie o zwrot. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 r. (I SA 2278/01), wydanym w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości i uchylającym odmowne decyzje Starosty i Wojewody - Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że jeszcze w 1999 r. (wizja lokalna z dnia 7 kwietnia 1999 r.) teren działek [...] i [...] był niezagospodarowany. Oznacza to, że w sprawie niniejszej nie może być mowy o zrealizowaniu na tych działkach przed dniem 1 stycznia 1998 r. innego celu mogącego stanowić podstawę wywłaszczenia. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając zaskarżone decyzje w tym aspekcie, należy wskazać, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Organy orzekające uznały, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nieruchomość wywłaszczona, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], została wykorzystana pod budowę ulicy [...]. Organy ustaliły, że w dniu wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...], działki te stanowiły one elementy drogi publicznej (drogi gminnej). Akta sprawy potwierdzają, że działki przylegają do siebie i tworzą pas znajdujący się w liniach rozgraniczających ulicy [...], zlokalizowanej na terenie południowo-środkowej części osiedla "[...]". Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na terenie m. st. Warszawy mocą uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 241, poz. 6320 – zał. Nr 1). W ocenie Sądu, realizacja drogi gminnej na wywłaszczonej nieruchomości mogła stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji Prezydent W. i Wojewoda Mazowiecki zasadnie twierdzą, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz D. Z.. Dodatkowo należy wskazać, że z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zastrzeżenia budzi wprawdzie sposób rozstrzygnięcia sprawy – przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, a nie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości – w sytuacji, gdy w ocenie Sądu, nie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (przedmiotowe lub podmiotowe). Jednakże nie ma to wpływu na wynik sprawy, skoro nieruchomość nie została zwrócona. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że art. 229 a wprowadzono w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia (G. Bieniek Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, s. 669). Jeśli zaś chodzi o ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2278/01, wskazać należy, że wobec zmiany stanu prawnego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonych decyzji, nie były one wiążące dla organów ponownie rozpatrujących sprawę o zwrot przedmiotowych działek, jak i obecnie dla Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.