I SA/Wa 1558/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. L. i R. L. na decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A.L. i R.L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A. i R. L., decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. J. stanowiącej część dawnej działki nr [...] obecnie stanowiącej działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] marca 1980 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2 działki nr [...], z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej przedmiot współwłasności R. i A. małżonków L. za odszkodowaniem. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczona część nieruchomości, zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 1976 r., nr [...], przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W dniu 30 listopada 1998 r. R. i A. małżonkowie L. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, podnosząc, że na przedmiotowym gruncie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Starosta Powiatu W. decyzją z [...] października 2000 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz R. i A. małżonków L. części nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], a stanowiącej działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] m2, powstałą w wyniku podziału działki gruntu oznaczonej numerem [...] oraz odmówił zwrotu pozostałej części nieruchomości o powierzchni [...] m2. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz R. A. małżonków L. nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] odmówił zwrotu R. i A. małżonkom L. nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], a stanowiącej część dawnej działki gruntu oznaczonej numerem [...], jako część działki ewidencyjnej oznaczonej numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2002 r. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. A. i R. małżonkowie L. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt I SA 1963/02 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2002 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ winien ocenić, czy pismo nr [...] Urzędu Gminy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] lipca 1999 r., stwierdzające, że część działki położonej w W. i oznaczonej dawnym numerem [...] o powierzchni [...] m2 znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] na odcinku od [...] do ul. [...] wraz ze szkicem, stanowi wystarczający dowód w zakresie określenia linii rozgraniczających ulicy [...] i określenia granic części dawnej działki numer [...] o powierzchni [...] m2 w stosunku do wskazanych wyżej linii rozgraniczających ulicy. Ponadto organ pierwszej instancji nie wskazał jaka infrastruktura techniczna podziemna została zrealizowana na części działki numer [...], natomiast organ odwoławczy bez powołania konkretnych dowodów wymienia, iż w pasie drogowym ul. [...] na odcinku ul. [...] wybudowano kanał deszczowy, sieć telefoniczną, elektroenergetyczną i cieplną, a także zrealizowano chodnik i ścieżkę rowerową oraz fragment jezdni na odcinku ul. [...] – ul.[...]. Zdaniem Sądu kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest określenie celu, na który została wywłaszczona nieruchomość skarżących. W treści wniosku wywłaszczeniowego z 5 września 1979 roku wskazuje się co prawda na konieczność uzyskania nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], ale powołuje się decyzję lokalizacyjną z [...] grudnia 1976 r., która dotyczy realizacji zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...]. Również w decyzji z [...] marca 1980 roku numer [...] Naczelnik Dzielnicy W. wskazuje, iż wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten uznaje, że nieruchomość skarżących wywłaszczona została pod budowę ul. [...], a wobec zrealizowania części inwestycji nie może podlegać zwrotowi. Natomiast organ odwoławczy wskazuje, iż wywłaszczenie nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego wraz z ulicami i w tym zakresie odwołuje się do innej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], która nie była wskazana ani w treści wniosku o wywłaszczenie, ani w treści decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że dopiero jednoznaczne określenie celu wywłaszczenia pozwala na ocenę, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na ten cel (w całości bądź w części) w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej część dawnej działki nr [...] obecnie stanowiącej działki nr [...] i [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 5 września 1979 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie z dnia 23 października 1979 r., protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 13 listopada 1979 r., uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca1980 r. wynika, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., a nie - jak błędnie wykazano w decyzji wywłaszczeniowej - decyzja lokalizacyjna nr [...], która dotyczyła budowy zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...]. Organ ustalił, że na przedmiotowych działkach znajduje się wybudowana i w całości urządzona ulica publiczna, tj. ulica [...], na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...]. Obie działki znajdują się natomiast w liniach rozgraniczających ulicy [...]. W pasie drogowym ulicy [...] na odcinku ul. [...] – [...] wybudowane są następujące urządzenia podziemne: kanał deszczowy, sieć telefoniczna, sieć elektroenergetyczna i sieć cieplna. Wybudowany jest również chodnik i ścieżka rowerowa (pismo Urzędu Gminy W. Wydział Techniczny z dnia 2 sierpnia 2000 r., nr [...]). Zdaniem organu skoro wywłaszczenia dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego, a na wywłaszczonych działkach powstała ul.[...] , będąca drogą publiczną, o charakterze ogólnodostępnym, to cel ten mieści się w kategorii celu użyteczności publicznej i uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji zaś gdy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, to konieczne jest wydanie przez organ administracji decyzji o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji A. i R. L. wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu podnieśli, że Starosta nie przeprowadził dokładnego postępowania w tej sprawie, skoro nie było wizji lokalnej. Ich zdaniem w sprawie, czego nie uwzględnił organ, ma zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ tylko część działki została wykorzystana na budowę ulicy. Skarżący oświadczyli, że Starosta oparł się tylko na dokumentach z Dzielnicy [...], które są mało wiarygodne. Uważają, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, zgodnie z dokumentacją wywłaszczenia, była budowa osiedla [...], a nie budowa ul. [...]. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że osiedle na wnioskowanych działkach nigdy nie powstało. W omawianej sprawie podstawę wywłaszczenia wnioskowanych działek na rzecz Skarbu Państwa stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka została wywłaszczona decyzją Naczelnika ,Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1980r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...]. Natomiast zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] (powołanej w decyzji wywłaszczeniowej) i nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., dotyczącą budowy zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...], przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod budowę ulicy [...], położonej na terenie osiedla [...]. Organ ustalił, że aktualnie działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...]. Zgodnie z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W ocenie Wojewody nie ma wątpliwości, że budowa ul. [...] stanowi cel publiczny, co oznacza, że prowadzone postępowanie o zwrot tych działek, wobec braku prawnej możliwości dochodzenia roszczenia, jest bezprzedmiotowe. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r. A. i R. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r. zarzucili naruszenie: 1) art. 229 i art.229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłączenie roszczenia o zwrot nieruchomości zachodzi bez względu na datę zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości celu innego niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a w konsekwencji nie uwzględnienie terminu w jakim na nieruchomości zrealizowano inwestycję w postaci budowy ulicy; 2) naruszenie art. 137 ust. 2 ugn przez jego nie zastosowanie i w konsekwencji pominięcie i nie wyjaśnienie kwestii, czy nieruchomość została w całości zajęta na budowę ulicy; 3) naruszenie art. 7 KPA przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie za prawdziwe informacji zawartych w oświadczeniu Urzędu W. bez ich weryfikacji w toku postępowania w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu podnieśli, że Starosta P. przyjął, że zgodnie z przepisami ugn cel wywłaszczenia wywodzony musi być z decyzji wywłaszczeniowej, a nie np. z decyzji lokalizacyjnych. Organ ustalił, że na nieruchomościach zrealizowano inwestycję w postaci budowy ul. J., przy czym nie ustalił daty kiedy te inwestycje zrealizowano. Zdaniem skarżących brak wizji lokalnej wykluczał możliwość prawidłowego ustalenia przez Starostę P. w jakim zakresie nieruchomość została zajęta pod budowę ulicy. Błędne jest stanowisko organu, że w sprawie miał zastosowanie art. 229a w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jako przepis przejściowy odwołujący się do przepisu art. 229 dotyczy zrealizowania innego celu, niż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie w dniu orzekania, lecz na dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. Jako przepis szczególny art. 229a nie może być bowiem interpretowany rozszerzająco. Roszczenia o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie nie wyłącza art. 229 w związku z art. 229a, ponieważ realizacja budowy ul. J. nie miała miejsca przed dniem 1 stycznia 1998 r. (pozwolenie na budowę było wydane [...] stycznia 2000 r.) W 2004 r. nie było jeszcze inwentaryzacji powykonawczej tej ulicy. Konsekwencją powyższych ustaleń winno być orzeczenie o zwrocie działek [...] i [...]. W ocenie skarżących za nieprawidłowe należało również uznać wyłączenie przez organy orzekające w sprawie z góry możliwości zastosowania art. 137 ust 2 ugn i przyjęcie, że działki [...] i [...] w całości znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Wyłączną podstawę przyjęcia takiej tezy stanowiły oświadczenia urzędu W. i dzielnicy [...], nie poparte wizja lokalną ani oględzinami nieruchomości. Takie ustalenie stanu faktycznego nieruchomości w oczywisty sposób narusza zasadę z art. 7 KPA, tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2004 wyraźnie wskazał, że niedopuszczalne jest poprzestanie przez organ rozpoznający sprawę o zwrot przedmiotowych działek jedynie na oświadczeniach Gminy W. . Uzasadnienie tego orzeczenia wprost wskazuje na niewiarygodność, jednostronność uzyskiwanych w ten sposób informacji oraz na niedopuszczalność ograniczenia się przez organ do tych źródeł przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Ograny orzekające ponownie w sprawie nie wyciągnęły żadnych wniosków z wyroku Sądu i ponownie dopuściły się uchybień, które stanowiły podstawę uchylenia wcześniejszych decyzji w sprawie. Na poważne naruszenie prawa materialnego nałożyły się także naruszenia art. 7 KPA. Organy nie wyjaśniły bowiem, kiedy na nieruchomości zrealizowany został cel odmienny od wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. W razie prawidłowego ustalenia daty realizacji budowy ulicy art. 229a ugn nie znalazł by zastosowania i należałoby orzec o zwrocie działek. Skarżący zwrócili również uwagę na celowość zawieszenia przez Sąd postępowania sądowego na podstawie art. 125 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny oczekuje obecnie wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie m.in. że art. 229a ugn jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 7 Konstytucji RP. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł także o częściowe stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP także art. 137 ust 2 ugn, na który powoływał się skarżący w administracyjnym toku instancji, a którego zastosowanie w sprawie mogłoby doprowadzić przynajmniej do częściowego zwrotu wywłaszczonych działek, co ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd nie podziela stanowiska Starosty P. i Wojewody Mazowieckiego, że celem, na który wywłaszczono działkę nr [...], będącą własnością A. i R. małżonków L. była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Należy zauważyć, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1980 r., nr [...] cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, skoro został on wskazany jako budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika bowiem jakie konkretne zadanie inwestycyjne legło u podstaw odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości dawnym jej właścicielom. Precyzyjnego ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia tej konkretnej nieruchomości należało więc dokonać w oparciu o dokumentację, która stanowiła podstawę orzekania o wywłaszczeniu. Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci: oferty wykupu z dnia 14 marca 1979 r., wniosku o wywłaszczenie z dnia 5 września 1979 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 23 października 1979 r., protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 13 listopada 1979 r., decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1980 r. wynika w sposób bezsporny, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przeznaczona została pod inwestycję objętą decyzją lokalizacyjną Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...]. Z treści tej decyzji oraz znajdującej się w aktach mapy sytuacyjno – wysokościowej osiedla [...] wynika, że przedmiotem inwestycji będącej podstawą wywłaszczenia była budowa zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej [...], w tym m. in. ul. [...] (obecnie [...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Nie można się więc zgodzić z poglądem organów obu instancji, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej, to cel wskazany w decyzji lokalizacyjnej Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], tj. budowa dzielnicy mieszkaniowej [...]. Z treści powołanej wyżej mapy oraz pisma Urzędu Dzielnicy Gminy W. Wydział Architektury z dnia 6 listopada 1992 r., nr [...] wynika, że w 1976 r., na terenie obejmującym projektowaną ul. [...] przewidziano realizację dwóch inwestycji: budowę zespołu ulic na obszarze [...] ha i budowę osiedla mieszkaniowego [...] na obszarze [...] ha. Żaden z dokumentów zawartych w aktach wywłaszczeniowych nie potwierdza, że podstawą wywłaszczenia była decyzja lokalizacyjna Prezydenta W. nr [...]. Ustalenia organów dotyczące tego zagadnienia Sąd uznał więc za dowolne. Wobec tego błędne jest również stanowisko organów, że w sprawie ma zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro cel wywłaszczenia będący podstawą decyzji z dnia [...] marca 1980 r. (budowa zespołu ulic, w tym ul.[...], obecnie [...]) i cel publiczny (art. 6 pkt 1 tej ustawy), aktualny w dniu wydania decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. i Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r. (budowa ul. [...]) są tożsame. W niniejszej sprawie kwestia "zbędności nieruchomości (lub ich części) na cel wywłaszczenia" wymaga zatem wyjaśnienia w oparciu o przesłanki określone w przepisach art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na fakt, że sprawa zwrotu dotyczy nieruchomości częściowo zajętych pod drogę publiczną - ul. [...] należącą do kategorii drogi gminnej (poz. 413 załącznika nr 1 do uchwały Nr XVI/239/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy kategorii dróg gminnych –Dz. Urz. Woj. Mazow. z dnia 15 września 2003 r. Nr 241, poz. 6320) należy również ustalić, czy działki nr [...] i [...] lub ich części znajdują się w ciągu ulicy - drogi publicznej, jako rzeczy wyłączonej z powszechnego obrotu (art. 2a ust. 2, art. 4 pkt 2-3,5-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. w związku z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i czy w związku z tym występuje przeszkoda do ich zwrotu na rzecz osób fizycznych. Na problem ten zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zarówno decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2005 r., jak i decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 KPA i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, art. 152 oraz art. 200 i 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.