I SA/Wa 1564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda), decyzją Nr [...]z dnia [...] maja 1992 roku, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej "ustawa z 29 września 1990 roku"), stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 roku, przez [...], [...] i [...] - Dyrekcję Wojewódzką w [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...]m2, położonego w [...] przy ul. [...] róg [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody w części określającej uwłaszczony podmiot i orzekł o uwłaszczeniu [...], [...] i [...] w [...]. B. K. (Skarżący) pismem z [...] grudnia 2014 roku wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 1992 roku w części dotyczącej działki nr [...]z obrębu [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z [...] września 2016 roku powiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z zmienionej w trybie art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a. decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] września 1993 roku stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez [...], [...] i [...] prawa użytkowani wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...]m2, położonego w [...] przy ul. [...] róg [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 1992 roku oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1993 roku w części dotyczącej działki nr [...]z obrębu [...]. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] maja 2019 roku Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] listopada 2018 roku. Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w obu decyzjach było uznanie, że decyzja Wojewody z [...] maja 1992 roku nie narusza prawa w sposób rażący. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 roku, ustawodawca uwłaszczył, z dniem [...] grudnia 1990 roku, państwowe i komunalne osoby prawne, posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie następowało z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 1990 roku i oznaczało przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Uwłaszczenie to nie naruszało praw osób trzecich. Grunt oznaczony obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowi część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], natomiast część działki nr [...] położona jest na terenie objętym decyzją uwłaszczeniową Wojewody z [...] maja 1992 roku, oznaczonym jako działka nr [...] z obrębu [...]. Notarialną umową sprzedaży z [...] listopada 1972 roku Rep. [...] H. K. (poprzedniczka prawna Skarżącego) zbyła na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej "ustawa z 12 marca 1958 roku"), nieruchomość składającą się z działki nr [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...], działki nr [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] oraz działki nr [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...]. Sprzedane działki znajdowały się na terenie objętym decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 1971 roku ustalającą lokalizację osiedla mieszkaniowego [...]. Decyzją z [...] stycznia 1989 roku Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł o przekazaniu w zarząd Dyrekcji Okręgu [...] i [...] w [...], reprezentującej przedsiębiorstwo państwowe [...], [...] i [...], terenu niezabudowanego o pow. [...]m2, położonego w [...] u zbiegu ulic [...] i [...]. Grunt ten objęty był decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...]i [...]z [...] sierpnia 1985 roku Wydziału Planowania Przestrzennego, Architektury i Urbanistyki, zatwierdzoną decyzją nr [...]z [...] listopada 1987 roku Urzędu Miasta [...], i przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej. Mając na uwadze powyższe w decyzjach obu instancji uznano, ze działka nr [...] z obrębu [...], w dniu [...] grudnia 1990 roku była własnością Skarbu Państwa, w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...], [...] i [...] w [...]. Zatem spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 roku pozwalające stwierdzić nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe [...], [...] i [...] z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 roku, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] róg [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...], w tym działki aktualnie oznaczonej numerem [...]z obrębu [...]. Uwłaszczenie to nie naruszyło praw osób trzecich. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] maja 1992 roku, ponieważ w dacie wydania tej decyzji istniały roszczenia poprzednich właścicieli nieruchomości powstałe z mocy prawa na skutek zmiany celu wywłaszczenia, Minister wyjaśnił, że ta okoliczność nie ma w postępowaniu uwłaszczeniowym znaczenia. Przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wynikająca aktualnie z przepisów art. 137 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 t.j., dalej "ustawa z 21 sierpnia 1997 roku"), a poprzednio z art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 t.j., dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 roku"), stanowi przesłankę ocenianą wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zatem nie ma znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 1992 roku. Minister podkreślił, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem, a co za tym idzie, nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli stosownego wniosku o zwrot nieruchomości - sprawy te należą bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości. Organ wskazał również, że Skarżący złożył wniosek o zwrot nieruchomości, ale dopiero przy piśmie z dnia [...]lipca 2014 roku, a więc prawie 22 lata od wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej z [...] maja 1992 roku, zmienionej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] września 1993 roku. Wobec tego Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] maja 1992 roku nie mógł wiedzieć, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości istnieją roszczenia osób trzecich, skoro od daty wywłaszczenia nie zostały one ujawnione w formie przewidzianej przepisami prawa, a nie istniał prawny obowiązek uwzględniania ich z urzędu przez organ, lecz jedynie na zgłoszony przez osoby uprawnione wniosek. Ponieważ ani w dniu [...] grudnia 1990 roku, ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było zatem przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia rzeczonym gruntem oznaczonym jako działka nr [...] z obrębu [...] (z której powstała działka nr [...]) przedsiębiorstwa państwowego [...], [...] i [...] w [...]. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę; w której decyzji organu zarzucił naruszenie : 1. art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy z 29 września 1990 roku poprze niewłaściwą ocenę zastosowania tego przepisu przez Wojewodę, który stwierdził nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez [...] i [...] bez uwzględnienia jego roszczeń wobec terenu wynikłych z art. 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku, 2. art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku poprzez zignorowanie naruszenia w postępowaniu Wojewody skutków wynikających z tego przepisu wobec działki nr [...], 3. przepisów postępowania a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości a szczególnie poprzez bezpodstawne uznanie, że przed wydaniem decyzji Wojewoda dokonał dostatecznej analizy stanu roszczeń osób trzecich wobec nieruchomości podlegającej postępowaniu w trybie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 września 1990 roku. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z [...] listopada 2018 roku oraz z [...] maja 2019 roku. W uzasadnieniu skargi podniósł, że art 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku stanowił przepis szczególny wobec art 69 tejże ustawy, w ten sposób, że w odniesieniu do sytuacji ewidentnej, jaką stanowiło formalne zniesienie celu wywłaszczenia i ustanowienie innego celu dla nieruchomości, właściwy organ obowiązany był zainicjować postępowanie o zwrot, w trybie art 69 ustawy powiadamiając o tym poprzedniego właściciela oraz o warunku oświadczenia jego "zgody" na zwrot gruntu. Zastosowanie tej konstrukcji było zgodne z zasadą uszanowania własności indywidualnej obywatela, gdyż poprzedni właściciel nie miał innej możliwości uzyskania wiedzy odnośnie zmiany celu wywłaszczania dla gruntu, gdyż nie istniała odmienna procedura, która by udostępniała mu taką wiedzę. Decyzją Naczelnego Architekta [...] z [...] sierpnia 1985 roku ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej automatycznej centrali telefonicznej. Decyzja ta, jednocześnie uchyliła na tym obszarze decyzję nr [...]o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, która stanowiła o celu wywłaszczenia działki nr [...]. Skarżący podniósł, że z dniem wejścia w życie decyzji z [...] sierpnia 1985 roku powstało roszczenie poprzedniej właścicielki wobec dalszego rozporządzenia nieruchomością oraz obowiązek wykonania przez organ administracji procedury określonej w art 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku. Tego obowiązku wobec poprzedniej właścicielki nie wykonano i w ten sposób uniemożliwiono jej złożenia oświadczenia ewentualnej zgody na zwrot nieruchomości. W związku z tym, Wojewoda przed wydaniem decyzji z [...] maja 1992 roku miał obowiązek rzetelnie zbadać wszelkie roszczenia ujawnione lub wynikające ze znanych mu wydarzeń prawnych tworzących ewentualne roszczenia osób trzecich wobec rozporządzenia gruntem w trybie art 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku. Taka okoliczność wymagająca szczegółowego zbadania wynikała z treści znanej Wojewodzie decyzji z [...] sierpnia 1985 roku. W ocenie Skarżącego, zachowując standard należytej staranności o jakim mowa w art 7 k.p.a. Wojewoda miał obowiązek zbadać, czy zachowano wymogi z art 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku. Nie dopełniając tego obowiązku, Wojewoda naruszył wprost art 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania, [...]SA również wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1992 roku, wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 roku, nie były kwestionowane następujące przesłanki zastosowania tego artykułu : przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości objętej decyzją jak również ustanowienie prawa zarządu co do przedmiotowej nieruchomości na rzecz podmiotu uwłaszczonego. Skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji upatrywał w fakcie przeznaczenia jej na inny cel, niż cel wywłaszczenia określony w decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej [...]Nr [...]z dnia [...] listopada 1971 roku ustalającej lokalizację osiedla mieszkaniowego [...]. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone przez Ministra w decyzjach obu instancji, zgodnie z którym sama zmiana celu wywłaszczenia nie może skutkować stwierdzeniem że decyzja wydana w trybie art. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 roku rażąco narusza prawo. Rzeczywiście, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, już po jej wywłaszczeniu wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...]i [...]z [...] sierpnia 1985 roku, zatwierdzoną decyzją nr [...]z [...] listopada 1987 roku Urzędu Miasta [...]. Na skutek tych decyzji, nieruchomość, w skład której wchodziła m.in. działka stanowiąca własność poprzedniczki prawnej Skarżącego, przeznaczona została pod budowę centrali telefonicznej. Przepisy obowiązujące w dacie wydania nowej decyzji lokalizacyjnej, to jest przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 roku przewidywały, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd rozpoznający sprawę nie przesądza w tym miejscu, czy fakt wydania nowej decyzji lokalizacyjnej oznacza automatycznie, że nieruchomość wywłaszczona na cel wskazany w uprzedniej decyzji lokalizacyjnej może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tym niemniej, nieruchomość podlegała zwrotowi o ile zgłoszony został przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego stosowny wniosek. Okolicznością niesporną jest, ze wniosek o zwrot nieruchomości złożony został dopiero w 2014 roku, a zatem już po wydaniu decyzji z [...] maja 1992 roku. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (i przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 roku. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe jest bowiem innym organem niż prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości i w związku z tym nie ma obowiązku ustalenia z urzędu, czy w stosunku do gruntu objętego uwłaszczeniem zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 1363/05, I OSK 1652/06, I OSK 1268/08, z 16 września 2009 roku, I OSK 1268/08, z 31 sierpnia 2010 roku, I OSK 1429/09, z 17 czerwca 2014 roku, I OSK 2797/12, z 23 stycznia 2015 roku, I OSK 1114/13, z 22 kwietnia 2015 roku, I OSK 2105/13, z 21 czerwca 2017 roku, I OSK I OSK 2368/15). Zatem o powstaniu jakichkolwiek praw osoby trzeciej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o uwłaszczeniu można mówić dopiero od chwili złożenia odpowiedniego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie, w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej nie były zgłoszone żadne roszczenia o jej zwrot. Nie można zatem uznać, by decyzja z [...] maja 1992 roku naruszała rażąco art 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 roku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przypomnieć należy, że postępowanie zakończone decyzją Ministra z [...] maja 2019 roku toczyło się na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Podniesione w skardze zarzuty nie zmierzają tymczasem do wykazania rażącego naruszenia przepisu prawa, który był podstawą wydania decyzji z [...] maja 1992 roku, czyli art. 2 ust. 1 ustawy z 9 maja 1992 roku. Zarzuty te zmierzają do wykazania, że w latach 80, po wydaniu nowej decyzji lokalizacyjnej, właściwe organy zaniechały podjęcia czynności mających na celu umożliwienie byłemu właścicielowi skorzystania z możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie są to zatem zarzuty dotyczące decyzji uwłaszczeniowej. Sąd podkreśla w tym miejscu, że Wojewoda wydając decyzję z [...] maja 1992 roku nie stosował art. 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku. Nie można zatem uznać, że wydana przez niego decyzja rażąco naruszyła ten przepis prawa. Nie można również zarzucać Wojewodzie, że naruszył przepisy postępowania nie dokonując dostatecznej analizy stanu roszczeń do nieruchomości. Skoro roszczenia nie były zgłoszone, nie można było ich analizować. Podsumowując, zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.