I SA/Wa 1582/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU) decyzją z [...] lipca 2018 r., nr KKU [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. odmawiającą przekazania Gminie Miejskiej [...] nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej [...]. W uzasadnieniu decyzji KKU wskazała na następujące okoliczności sprawy. Gmina Miejska [...] wnioskiem z [...] października 2015 r. wystąpiła do Wojewody [...] o przekazanie własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], obręb [...] miasta [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej [...], wpisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych – w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miejskiej [...] prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina Miejska [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 r.) KKU stwierdziła, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. stanowi art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., I OSK 1923/10). W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, podzielany przez KKU, że przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe pozostawałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2006 r., I SA/Wa 114/06). W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowa działka stanowiła i stanowi własność Skarbu Państwa, czy Gmina Miejska [...] wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), a następnie czy przeniesienie własności ww, działki w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej jest prawnie uzasadnione. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazuje, że z wniosku Gminy Miejskiej [...] oraz zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem dworca, budynkiem magazynowym oraz budynkiem szaletu, które jako zespół dworca kolejowego został wpisany do rejestru zabytków nieruchomości (nr rej. [...] z [...] września 2013 r.). Przedmiotowa działka jest również przedmiotem decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) polegającej na rewitalizacji budynku dworca PKP z wiatą oraz budynkiem przyległym, przebudowie istniejącego budynku toalet i zmianie sposobu ich użytkowania wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb [...] miasta [...]. Działka ta jest również integralną częścią powierzchni przeznaczonej pod planowaną budowę węzła komunikacyjnego w ramach projektu "Poprawa bezpieczeństwa i dostępności komunikacyjnej poprzez modernizację układu drogowego w [...] łączącego Szpital Specjalistyczny z węzłem integracyjnym na dworcu kolejowym i [...] Kolej Metropolitarną". Z treści księgi wieczystej nr [...], wynika, że jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ujawniony jest Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty – Gmina Miejska [...]. Prawo to Gmina Miejska [...] nabyła na cele publiczne, w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budowli w celu realizacji zadań gminy w dziedzinie transportu, aktem notarialnym Repertorium A numer [...] z [...] marca 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że obecnie Gmina Miejska [...] jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Zgodnie z art. 233 k.c. w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Tym samym Gmina Miejska [...] ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomość zgodnie z przepisami. Należy więc uznać, że posiadane przez Gminę Miejską [...] prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie ochrony zabytków, opieki nad zabytkami jak też tworzenia sieci lokalnego transportu. W takiej sytuacji, w opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie Miejskiej [...] przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Gmina Miejska [...] jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań gminy, a przekazanie nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2018 r. wniosła Gmina Miejska [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi podkreślono m. in., że jedyną przesłanką przekazania (w trybie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej) gminie mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie będącego mieniem wymienionym w ust. 1-3, jest to, aby było ono związane z realizacją jej zadań. Zatem tylko ta okoliczność winna być badana przy podejmowaniu decyzji. W przypadku nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działki gruntu oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w [...] w obrębie [...] przy ulicy [...], na całej jej powierzchni są realizowane zadania własne Gminy Miejskiej [...]. Nieruchomość powyższa jest zabudowa zabytkowymi obiektami: budynkiem dworca kolejowego, budynkiem magazynowym oraz budynkiem szaletu. Obiekty te jako zespół dworca kolejowego wpisane są do rejestru zabytków nieruchomych. Opieka nad zabytkami stanowi zaś zadanie własne gminy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto nieruchomość ta jest również przedmiotem decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja z [...] sierpnia 2013 r.), polegającej na rewitalizacji budynku dworca PKP z wiatą oraz budynkiem przyległym, przebudowie istniejącego budynku toalet i zmianie sposobu ich użytkowania wraz z zagospodarowaniem terenu. Nieruchomość ta będzie wykorzystana do budowy węzła integracyjnego w ramach projektu pt. "Poprawa bezpieczeństwa i dostępności komunikacyjnej poprzez modernizację układu drogowego w [...] łączącego Szpital Specjalistyczny z węzłem integracyjnym na dworcu kolejowym i [...] Koleją Metropolitarną". Nieruchomość już obecnie jest wykorzystywana na realizację zadań własnym gminy w zakresie lokalnego transportu miejskiego (zadanie własne wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), gdyż znajduje się na niej czynny przystanek miejskiej linii autobusowej, zaś w części stanowi fragment układu drogowego ulicy [...] obsługującego ogólnodostępny publiczny dostęp do dworca kolejowego. Okoliczności powyższe nie zostały zakwestionowane przez organy obydwu instancji i nie zostały z nich wyciągnięte należyte wnioski. To, że Gminie Miejskiej [...] przysługuje do powyższej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego nie ma w sprawie żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, który stanowił podstawę prawną kontrolowanej przez sąd decyzji, "Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań." Decyzja o komunalizacji mienia w tym trybie ma charakter uznaniowy i konstytutywny. Jak podkreślano w orzecznictwie, "Powołany wyżej przepis nie nakłada na organ administracji rzędowej obowiązku przekazania gminie mienia związanego z realizacją jej zadań. Decyzja ta posiada charakter uznaniowy. Wymieniony przepis, przez użycie słów "może być przekazane", pozostawia uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia związanego z realizacją jej zadań" (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 1998 r., I SA 1437/97, LEX nr 45075). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że posiadane przez Gminę Miejską [...] prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie ochrony zabytków, opieki nad zabytkami jak też tworzenia sieci lokalnego transportu. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że zabytkowe obiekty znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości (budynek dworca kolejowego, budynek magazynowy oraz szalet), do ustawowej opieki nad którymi odwołuje się skarżąca Gmina, są już jej własnością, co wynika z ustawowej konstrukcji użytkowania wieczystego (zob. art. 235 k.c.). Jeśli zaś chodzi o zadania Gminy w zakresie transportu, to sama skarżąca określa je zasadniczo jako zadania przyszłe, gdyż cytując za skargą "Nieruchomość ta będzie wykorzystana do budowy węzła integracyjnego w ramach projektu pt. Poprawa bezpieczeństwa i dostępności komunikacyjnej poprzez modernizację układu drogowego w [...] łączącego Szpital Specjalistyczny z węzłem integracyjnym na dworcu kolejowym i [...] Koleją Metropolitarną." Jak natomiast powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 podlega mienie, które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości (zob. np. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 407/08, LEX nr 518293). Istnienie zaś w chwili obecnej na nieruchomości – jak twierdzi skarga – przystanku autobusowego nie może świadczyć o wykonywaniu na całej nieruchomości zadań z zakresu transportu. Decydujące jest jednak to, że skarżąca Gmina sama wybrała rodzaj prawa rzeczowego do nieruchomości, na której realizuje, czy też zamierza realizować, swoje zadania publiczne. Dobrowolnie wszak zawarła umowę użytkowania wieczystego, a zatem uznała, że ten rodzaj prawa jest wystarczający do realizacji jej zadań. Organom rozstrzygającym sprawę nie można więc zarzucić niedostatecznego rozważenia przesłanek uznania administracyjnego, jeśli rozstrzygnięcie sprawy oparły na stanowisku, że potrzeby Gminy związane z realizacja jej zadań publicznych na przedmiotowej nieruchomości zostały już zabezpieczone. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.