I SA/Wa 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) decyzją z 9 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) z 17 czerwca 2021 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Miejskiej O. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej na terenie Miasta O., obręb [...] oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Decyzją Wojewody, w pkt 1 orzeczono o wysokości odszkodowania, którego wymiar określono na kwotę 175.076 złotych, zaś w pkt 2 zobowiązano [...] S.A. do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W odwołaniu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego [...] S.A. podniosła, że biegły rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo oszacował wartość szkód poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 20 października 2015 r. spowodowało dla obecnego właściciela (Gminy Miejskiej O.) utratę wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], z uwagi na reglamentację sposobu użytkowania tego gruntu poprzez uniemożliwienie jego zabudowy infrastrukturą drogową oraz do zakazu sadzenia drzew i krzewów. W ocenie Spółki gazowa infrastruktura techniczna może współistnieć wraz z obszarem komunikacji drogowej, lokalizacja gazociągu nie koliduje z budową drogi i nie zmienia funkcji planistycznej terenu. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister podkreślił, że nieruchomość położona na terenie Miasta O., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], została objęta decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 20 października 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. dla inwestycji pn.: budowa gazociągu wysokiego ciśnienia [...] wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, obejmującego: Odcinek I [...] i Odcinek II [...] na terenie województwa dolnośląskiego, wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została w części utrzymana w mocy, a częściowo zmieniona decyzjami: Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 26 lipca 2016 r., Wojewody Dolnośląskiego z 30 stycznia 2017 r. oraz Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 1 października 2019 r. Następnie Minister przytoczył treść art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2020 r. poz. 1866, ze zm., dalej: specustawa gazowa), wskazując na odpowiednie stosowanie w zakresie odszkodowania, przepisów art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.). Podkreślił, że na mocy art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie Minister przywołał treść § 43 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie). Podkreślił dalej, że w niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na przedmiotowej nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji w dniu 21 listopada 2020 r., przez rzeczoznawcę majątkowego E. R. Autorka operatu wskazała, że operat szacunkowy został sporządzony po zakończeniu robót budowlanych oraz że w latach 2018-2019 została wybudowana sieć gazowa wysokiego ciśnienia [...], zgodnie z danymi zawartymi w protokołach z wizji lokalnej. Opisując stan wycenianej nieruchomości biegła ustaliła, że wyceniane działki znajdują się na terenach użytkowanych rolniczo. Najbliższe sąsiedztwo stanowią rodzinne ogródki działkowe oraz powstająca rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działki położone są w granicach pasa montażowego gazociągu, z wyjątkiem działki nr [...] stanowiącej pobocze drogi, są użytkowane rolniczo jako pola uprawne. Działka nr [...] to wąski pas gruntu przyległy do ul. [...], stanowiący rezerwę pod jej poszerzenie. Na działce nie są prowadzone uprawy rolne. W miejscu przecięcia z gazociągiem posadowiony jest jeden słupek znacznikowy [...] na granicy z działką nr [...]. W granicy działki równolegle do gazociągu, w odległości ok. 9 m, przebiega stary gazociąg [...]. Stwierdzono, że w dniu 11 czerwca 2018 r. działka stanowi pobocze drogi, w dniu 30 października 2019 r. działka była częściowo zaorana. Działka nr [...] to wąski pas gruntu przyległy do ul. [...], stanowiący rezerwę pod jej poszerzenie. Przez działkę nie przebiega trasa gazociągu [...]. W dniu 11 czerwca 2018 r. działka była w uprawie kukurydzy, w dniu 30 października 2019 r. działka była zaorana. Działka nr [...] jest o kształcie regularnym. W miejscu przecięcia z gazociągiem posadowiony jest jeden słupek znacznikowy [...] na granicy z działką nr [...]. W odległości od ok. 10 do ok. 25 m przebiega stary gazociąg [...]. W dniu 11 czerwca 2018 r. działka była w uprawie kukurydzy, w dniu 30 października 2019 r. działka była zaorana. Działka nr [...] jest o kształcie regularnym. W miejscu przecięcia z gazociągiem posadowiony jest jeden słupek znacznikowy [...] na granicy z dz. nr [...]. W dniu 11 czerwca 2018 r. działka była w uprawie pszenicy, w dniu 20 października 2019 r. działka była obsiana pszenicą ozimą. Biegła ustaliła, że stary gazociąg [...] nie przebiega w bliskim sąsiedztwie działki. Badając przeznaczenie terenu biegła wskazała, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w O., w osiedlu [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lutego 2010 r., na obszarze przebiegu gazociągu działki położone są na terenie oznaczonym symbolem: działka nr [...] - oznaczona jest symbolem 17KDD - tereny publicznej komunikacji drogowej (dojazdowej), działka nr [...] - oznaczona symbolem 5KDL, 18KDD - tereny publicznej komunikacji drogowej (lokalnej i dojazdowej), działka nr [...] - oznaczona symbolem 5KDL - tereny publicznej komunikacji drogowej (lokalnej), działka nr [...] - oznaczona symbolem 1KDGP - tereny publicznej komunikacji drogowej (głównej ruchu przyspieszonego). Ponadto wskazano, że gazociąg [...] przebiega w bliskim sąsiedztwie nowego gazociągu na działkach nr [...] i [...]. Biegła wskazała, że na działce nr [...] nie została ustanowiona strefa kontrolowana gazociągu [...], w związku z czym zmniejszenie wartości nie występuje. Ponadto ustalono, że działki nr [...] i [...] położone są w strefie kontrolowanej starego gazociągu [...]. Przyjęto, że w przypadku położenia gazociągu [...] w strefie kontrolowanej starego gazociągu, zmniejszenie wartości nie występuje. Wskazano, że działka nr [...] nie jest położona w strefie kontrolowanej starego gazociągu [...]. Szkoda z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem infrastruktury występuje na działce nr [...] - szerokość strefy kontrolowanej (12m). Powierzchnia pasa strefy kontrolowanej wyniosła: 1812 m2 na działce nr [...]. Na potrzeby wyceny zmniejszenia wartości tej działki przyjęto do analizy transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi oraz pod tereny rolne z uwagi na fakt, iż po wybudowaniu gazociągu, część działki w obrębie strefy kontrolowanej będzie mogła być wykorzystana jako teren rolny. W sporządzonym operacie szacunkowym biegła uwzględniła szkodę trwałą polegającą na zmniejszeniu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na kwotę 159.124,00 zł. Następnie oszacowano wartość szkód w uprawach. Biegła wskazała, że powierzchnia zajęta przez wykonawcę w czasie trwania prac budowlanych w okresie 2018-2019 r., wynosi: dla działki nr [...] - 0,0045 ha, dla działki nr [...] - 0,0065 ha, dla działki nr [...] - 0,0683 ha, dla działki nr [...] - 0,3926 ha. Rodzaj upraw w dniu przejęcia 11 czerwca 2018 r. określono na podstawie protokołów z wizji lokalnych: działka nr [...] - bez upraw, działki nr [...] i [...] były w uprawie kukurydzy o wydajności 100 dt/ha, działka nr [...] była w uprawie pszenicy o wydajności 80 dt/ha. Właściciel nie określił wysokości plonowania upraw rolnych, zatem biegła przyjęła je na podstawie tzw. "koszyka wiejskiego" tj. najczęściej uprawiane rośliny i ich wydajności w danej miejscowości i sąsiednich. Łącznie szkody w uprawach oszacowano na 2.701,00 zł. Utratę dochodów w okresie budowy oszacowano na kwotę 862,00 zł, przejściowe zmniejszenie pożytków oszacowano na kwotę 802,00 zł, rekultywację biologiczną oszacowano na kwotę 5.150,00 zł. Szkodę z tytułu naziemnych elementów infrastruktury oszacowano na kwotę 1.034,00 zł. Szkodę związaną z udostępnianiem nieruchomości oszacowano na kwotę 5.403,00 zł. Łącznie wartość szkód oszacowano na kwotę 175.076,00 zł. Przechodząc do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Minister podkreślił, że konfrontacja z brzmieniem przepisów rozporządzenia oraz u.g.n. pozwoliła stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zastrzeżeń organu nie budzi określenie oraz wycena szkody trwałej oraz obowiązku udostępniania nieruchomości, jakie zaistniały na skutek prowadzonej inwestycji. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, grunt był niezabudowany w otoczeniu gruntów rolnych, ogródków działkowych oraz terenów zabudowanych. Realizacja gazociągu spowodowała straty w plonach, które zostały uwzględnione. Dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Zarzut dotyczący zawyżenia wartości gruntu jest – w ocenie Ministra - nieuzasadniony, bowiem wartość ta została oszacowania jako różnica wartości cen gruntów drogowych i rolnych z uwagi na fakt, iż po wybudowaniu gazociągu, część działki w obrębie strefy kontrolowanej będzie mogła być wykorzystana jako teren rolny. Biegła do porównań przyjęła ceny gruntów drogowych, zgodnie z planistycznym przeznaczeniem wycenianej nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego oszacowania wartości szkody polegającej na obniżeniu wartości nieruchomości organ wskazał, że jak wynika z treści operatu, zgodnie z projektem wykonawczym, przez działki nr [...] i [...] przebiega stary gazociąg [...]. Przez działkę nr [...] przebiega jedynie nowoprojektowany gazociąg [...]. Ponadto na działce nr [...] i [...] usytuowano słupki znacznikowe mające wpływ na wartość gruntu. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest stwierdzenie, czy w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji infrastrukturalnej zaistniała szkoda w postaci braku możliwości zrealizowania ewentualnych inwestycji drogowych przez właściciela - gminę O. Mając na uwadze zasady ustalania odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości Minister podkreślił, że zastosowanie znajduje tu teoria różnicy, zgodnie z którą, szkodą jest różnica pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym, tj. tym, który by istniał gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody. W celu wyjaśnienia istnienia potencjalnej szkody wywołanej niemożnością zrealizowania inwestycji drogowych Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego oraz do gminy O. – jako organu sprawującego władztwo planistyczne gminy. W piśmie z 30 grudnia 2020 r. [...] S.A. złożyła zastrzeżenia wskazując, że w dokumentach planistycznych szacowanej działki dopuszczona jest realizacja towarzyszącej infrastruktury technicznej, co oznacza m.in. sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty. W odpowiedzi na zapytanie, w piśmie z 3 lutego 2021 r. Gmina O. stwierdziła, że budowa gazociągu w sposób znaczący wpływa na planowaną działalność inwestycyjną (budowa infrastruktury drogowej), jak i na istniejące już w terenie urządzenia i instalacje (w tym podziemne sieci uzbrojenia terenu). W piśmie tym wymieniono kilka przykładów ograniczających możliwości inwestycyjne właściciela jak: konieczność wykupu dodatkowych gruntów pod inwestycje drogowe, konieczność szerszych uzgodnień na etapie projektowania inwestycji i wyznaczenie stałego nadzoru specjalistycznego. W pismach z 8 lutego i 5 kwietnia 2021 r. biegła podtrzymała określoną w operacie szacunkowym wartość szkody i wskazała, że dokonała oszacowania spadku wartości oraz szkód związanych z inwestycją na podstawie obowiązujących przepisów. Wskazała, że z uwagi na istniejącą strefę ochronną koniecznym było oszacowanie szkody z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Podkreśliła też, że dokumenty planistyczne nie przewidują przebiegu sieci przesyłowej gazociągu wysokiego ciśnienia. Minister Rozwoju i Technologii zgodził się z ustaloną przez Wojewodę wysokością odszkodowania za szkodę związaną z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślił, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcją wiodącą terenu jest publiczna komunikacja drogowa. Z analizy zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z informacji Urzędu Miejskiego w O. wynika, że na ww. działce nie była przewidziana realizacja sieci przesyłowej gazociągu wysokiego ciśnienia. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, biegła prawidłowo dokonała oszacowania spadku wartości nieruchomości z uwagi na fakt lokalizacji nowego gazociągu poza trasą przebiegu starego gazociągu. Minister podkreślił przy tym, że Spółka nie załączyła do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia następujących przepisów: 1. art. 128 ust. 4, art. 130, art. 134 u.g.n. przez błędną ich wykładnię i uznanie, że przyznane odszkodowanie odpowiada wartości rzeczywiście poniesionych szkód; 2. błędną i niepełną analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] lutego 2010 r, polegającą na uznaniu, iż wydanie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 20 października 2015 r. spowodowało dla obecnego właściciela (Gmina Miejska O.) utratę wartości nieruchomości o numerze działki [...], z uwagi na reglamentację sposobu użytkowania tego gruntu, a w szczególności doprowadziło do zakazu jego zabudowy infrastrukturą drogową (planowana droga) oraz do zakazu sadzenia drzew i krzewów (zieleń przydrożna); 3. art. 107 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Ministra Rozwoju i Technologii w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż zakaz sadzenia drzew i krzewów na nieruchomości o symbolu 1KDGP wprowadziły zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2010 r., które obowiązywały przed wydaniem decyzji Nr l-Pg-40/15 z 20 października 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakres/e terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S., polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, obejmującego: Odcinek I [...] i Odcinek II [...] na terenie województwa dolnośląskiego. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualne uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 17 czerwca 2021 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 24 ust. 1 specustawy gazowej, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, oznaczonych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z rozbiórką, przebudową, zmianą sposobu użytkowania, utrzymaniem, eksploatacją, użytkowaniem, remontami oraz usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 4-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. W ust. 2 ab initio przepis art. 24 specustawy gazowej przyjmuje, że decyzje w zakresie odszkodowań wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. W przypadku, o którym mowa w ust. 1a, obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża podmiot, na rzecz którego następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Ustawodawca w ten sposób przenosi ogólne reguły odszkodowania za wywłaszczenie do postępowania odszkodowawczego w odniesieniu do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego. Odszkodowanie przysługiwać będzie więc również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. (art. 128 ust. 4 u.g.n.) Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Jednakowoż wypada podkreślić, że odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Podkreślić trzeba, że zagadnienie związane z zakresem przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) nieruchomość lub z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości było wielokrotnie tematem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tego rodzaju sprawach, Sąd ten tradycyjnie i jednolicie, powołując się na regulacje zawarte w art. 128 u.g.n., podkreślał, że odszkodowanie, uregulowane w tym artykule, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia czy ograniczenia w sposobie z niej korzystania. Wprawdzie w niektórych wypadkach pojęcia te są tożsame, z reguły jednak wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego czy ograniczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje również i inne aspekty (np. utracone korzyści). Jednocześnie jednak Sąd zwracał uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania", a nie pojęciem "pełnego odszkodowania" oraz nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez owo "słuszne odszkodowanie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 616/19). Słuszne odszkodowanie to nie odszkodowanie o wysokości jakiej oczekuje strona. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Wymaga przy tym zauważenia, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, reguluje powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozporządzenie), a w szczególności § 43 ust. 1 i 3 tego aktu. Sąd zauważa, że na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej na terenie Miasta O., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], [...], operat taki został sporządzony w dniu 21 listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. R. Podkreślić trzeba, że operat szacunkowy, sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, pomimo, że jest dowodem koniecznym, podlega - stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a. - swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Zatem sporządzający go rzeczoznawca nie ma pełnej dowolności w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może jednakże dotyczyć wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Przy czym, to na rzeczoznawcy sporządzającym operat szacunkowy ciąży obowiązek takiego sformułowania opracowywanego dokumentu, by wprost i w sposób nie budzący wątpliwości wynikało z niego, że odpowiada on wymogom określonym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że operat szacunkowy określający wartość odszkodowania z tytułu ustanowienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powinien być sporządzony w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że uwzględniono w nim wszystkie okoliczności, konieczne do wyliczenia należnego Gminie odszkodowania, w tym te wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości, wskazane w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia. Sąd podziela spostrzeżenia i ocenę dokonaną przez organy w niniejszej sprawie, prowadzącą do konstatacji, że biegła podołała ww. wymogom, a przy tym w sposób logiczny i przekonywujący uzasadniła swoje stanowisko. Za słuszny i prawidłowy należy uznać wniosek organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Biegła w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrała do porównania nieruchomości podobne oraz zasadnie ustaliła dla nich współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na dostrzegalne odrębności uwarunkowań, biegła poddała odrębnej analizie i ocenie każdą z działek. W odniesieniu zatem do działki nr [...] istotnym pozostawała konieczność uwzględnienia przebiegu starego gazociągu w odległości ok. 9 m oraz posadowienia słupka znacznikowego. Działka jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod komunikację drogową dojazdową. W zakresie działki [...] podkreślono, że stanowi ona rezerwę pod poszerzenie przylegającej ulicy [...], aktualnie wykorzystywana rolniczo pod uprawę kukurydzy. W planie miejscowym pozostaje przeznaczona pod komunikację drogową (lokalną i dojazdową). Co do działki [...] usytuowanej na terenach publicznej komunikacji drogowej (lokalnej), biegła uwzględniła przebieg starego gazociągu w odległości 10-25 m oraz posadowienie słupka znacznikowego, przy zauważeniu, że nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo pod uprawę kukurydzy. Analizując sytuację działki [...] biegła wskazała, że posadowiony jest na niej słupek znacznikowy, zajęta jest pod uprawę pszenicy, zaś stary gazociąg nie przebiega w bliskim sąsiedztwie działki. Działka ta zlokalizowana jest na terenie publicznej komunikacji drogowej głównej, ruchu przyspieszonego. Biegła podkreśliła następnie, że na działce nr [...] nie została ustanowiona strefa kontrolowana gazociągu [...], w związku z czym zmniejszenie wartości nie występuje. W odniesieniu do działek [...] i [...], z uwagi na ich położenie w strefie kontrolowanej starego gazociągu, przyjęła, że położenie nowego gazociągu nie będzie wpływać na zmniejszenie ich wartości. Obniżenie wartości nieruchomości, zdaniem biegłej, nastąpiło w odniesieniu do działki nr [...], której analiza obejmowała transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o przeznaczeniu drogowym w miastach oraz transakcje gruntami działek o przeznaczeniu rolniczym. Wśród cech rynkowych biegła uwzględniła położenie i wielkość gruntu, którym to cechom nadała odpowiednie wagi. Dokonała następnie analizy cen transakcyjnych. Wyniki oszacowała metodą korygowania ceny średniej. Biegła określiła również wartość szkód na nieruchomości w okresie prac budowlanych (2018-2019), utratę dochodów w tym czasie, jak również oszacowała wartość przejściowego zmniejszenia wartości pożytków po robotach budowlanych, obejmując szacunkiem koszt rekultywacji biologicznej (zabiegi agrotechniczne, nawożenie). Odrębnym wyliczeniom były podyktowane okoliczności wprowadzenia naziemnych elementów infrastruktury w granicach działek nr [...] i [...], które wywierają wpływ na ograniczenia w zabiegach agrotechnicznych. W ocenie Sądu, przedstawiony w operacie szacunkowym sposób podejścia i metody wyliczeń szkód i strat na przedmiotowych działkach, jakie powstały w wyniku prowadzenia prac związanych z budową gazociągu, były całkowicie prawidłowe. Przedłożony operat uznać należy za zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia, jak również wiarygodny. Podkreślić trzeba, że odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości - jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99 oraz z 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 952/17). Wyliczając zatem odszkodowanie z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości odnosić do warunków ustalonych w planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka akcentuje, że doszło do pominięcia okoliczności, iż zakaz sadzenia drzew i krzewów na nieruchomości o symbolu 1KDGP wprowadziły zapisy planu miejscowego obowiązujące przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca pomija jednakże, że powyższy zakaz ujęty w planie miejscowym odnosił się ustaleń w zakresie przewidywanego na tym terenie przebiegu drogi, a nie inwestycji liniowej w postaci gazociągu, którego - ustalone decyzją lokalizacyjną oraz dokumentami realizacyjnymi przedsięwzięcia - parametry wymagały sformułowania odrębnych warunków, w tym zakazu sadzenia drzew i krzewów. Wynikające zatem z planu miejscowego ograniczenia nie miały wpływu na ustalenia wartości nieruchomości, dla których istotnymi pozostawały warunki wynikające z odrębnych rozstrzygnięć dotyczących budowy gazociągu. W tej sytuacji samo subiektywne odczucie skarżącej Spółki o zawyżeniu ustalonego odszkodowania nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, operat ten nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wyboru cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1350/17, CBOSA). W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18 (CBOSA), na podstawie przepisów k.p.a. dokonuje się weryfikacji operatu od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli należy do organu administracji i jest dokonywany w oparciu o reguły postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zauważyć przy tym przyjdzie, że skarżąca Spółka kwestionując wysokość obliczonego odszkodowania nie przedłożyła dowodu w postaci kontroperatu, ani też opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a kwestionującej poprawność przedmiotowego operatu. Uniemożliwiało to dalszą weryfikację operatu, w szczególności prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych. Subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego wobec prawnej możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia, co do zasady przesłanki o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wskazuje dowody na jakich organ się oparł (opinia rzeczoznawcy majątkowego), przyczyn dla których nie podzielił zarzutów odwołania, jak i ocenę operatu szacunkowego pod względem formalnym. Skarżąca Spółka poza swym przekonaniem o mniejszej wartości szkód wynikających z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w wyniku lokalizacji gazociągu, nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, na podstawie którego uzasadnione byłoby twierdzenie, że przyjęta wysokość odszkodowania jest zawyżona, a więc ustalona niezgodnie z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).