I SA/Wa 1602/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...]z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, obrębie K., ark. mapy [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpiła Spółdzielnia [...] w K. wskazując, że przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie dawały możliwości komunalizacji mienia będącego w posiadaniu spółdzielni. Decyzją z dnia [...]marca 2011 r., nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 1991 r. Została ona następnie utrzymana w mocy własną decyzją z dnia [...]września 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2271/11 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]marca 2011 r. wskazując, że organy nie wyjaśniły w jednoznaczny sposób kwestii tytułu prawnego skarżącej Spółdzielni do działki nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście powoływanego przez organ art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji wydał decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1991 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 1811/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę winien ustalić, czy doszło do przekazania działki nr [...] na warunkach i w trybie przewidzianym dekretem z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279) oraz wydanym z jego upoważnienia rozporządzeniu wykonawczym z dnia 14 października 1947 r. Ministrów Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu Państwa oraz Odbudowy. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku Spółdzielni [...] w K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. Organ uzasadnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w przypadku postępowania nadzorczego, prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty które wykażą, że legitymują się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji - takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Innymi słowy, stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego (komunalizacyjnego), tj. Skarb Państwa i właściwa gmina, lecz również inne osoby, ale tylko wówczas, gdy wykażą, że komunalizacja narusza ich prawo własności do przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1722/09). Wnioskodawczyni - Spółdzielnia [...] w K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. wskazała, że jest następczynią prawną Rejonowej Spółdzielni [...], która była użytkownikiem działki nr [...]. W ocenie organu materiał dowodowy wskazuje, że Spółdzielnia [...] w K. mocą aktu notarialnego z dnia [...] marca 1994 r., Repertorium A nr [...] stała się użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i właścicielem znajdujących się na niej budynków. Fakt ten potwierdził Wójt Gminy K., przesyłając organowi odpis Księgi Wieczystej Nr [...] oraz odpisy ww. aktu notarialnego. Minister stwierdził ponadto, że mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/13, organ orzekający dokonał oceny czy doszło do przekazania działki nr [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49 poz. 279) oraz rozporządzenia Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy z dnia 14 października 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa w sprawie włączeń i wydań z zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 70, poz. 433). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego dowodzi, że nie został rozpatrzony wniosek poprzedniczki prawnej Spółdzielni [...] w K. z dnia 7 stycznia 1959 r., o przyznanie prawa do nieruchomości, części dawnej działki nr [...] położonej w K.. Uznał zatem, że nie doszło do skutecznego wydzielenia na rzecz Spółdzielni spornej nieruchomości, w oparciu o przepisy ww. dekretu oraz rozporządzenia Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy z dnia 14 października 1947 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa w sprawie włączeń i wydzieleń zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Spółdzielnia nie uzyskała zatem, na podstawie ww. dekretu, tytułu prawnego do działki nr [...]. Nie można bowiem uznać, że samo złożenie wniosku rodzi tytuł prawny do spornej nieruchomości, jak podniosła Spółdzielnia w piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r. Spółdzielnia [...] w K. nie posiadała w dacie komunalizacji tytułu prawnego do działki nr [...], w związku z czym nie korzysta z przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 lutego 1991 r. Dodatkowo wskazać należy, że w dniu 28 kwietnia 2014 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] Spółdzielnia [...] w K. sprzedała na rzecz R. C. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] i własność znajdujących się na niej budynków. Biorąc zatem pod uwagę fakt, żw wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego, prowadzenie postępowania z jej wniosku jest bezprzedmiotowe, co spełnia przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. i skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ skonstatował, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej nie może rozstrzygać żadnych aspektów sprawy odnoszących się do przyznania praw do nieruchomości, na podstawie przepisów cyt. dekretu z dnia 6 września 1946 r. oraz rozporządzenia Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy z dnia [...] października 1947 r. Postępowania prowadzone na podstawie powyższych przepisów oraz niniejsza sprawa są to dwie różne sprawy, których rozstrzygnięcie następuje przez inne organy w oparciu o różne przepisy prawa. W niniejszej sprawie organ orzekał w swej decyzji jedynie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny do rozstrzygania innych kwestii, odnoszących się do istoty sprawy (np. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999r. IV SA 1030/97). Z wnioskiem o ponowne rozparzenie sprawy wystąpiła Spółdzielnia [...] w K. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Uzasadnił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Przy czym tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Weryfikacja na wniosek decyzji komunalizacyjnej, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy możliwości przekazania spornej nieruchomości w trybie przewidzianym dekretem z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U z 1946 r. Nr 46, poz.279) oraz wydanym z jego upoważnienia rozporządzeniu wykonawczym z dnia 14 października 1947 r. Ministrów Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu Państwa oraz Odbudowy. Z uwagi na fakt, że nie został rozpatrzony wniosek Spółdzielni [...] w K. z dnia [...] stycznia 1959 r. w oparciu o przepisy ww. dekretu oraz rozporządzenia z dnia 14 października 1947 r., w ocenie organu Spółdzielnia nie uzyskała, na podstawie ww. dekretu, tytułu prawnego do działki nr [...]. Spółdzielnia nie posiadała w dacie komunalizacji tytułu prawnego do działki nr [...], jak również nie posiada go aktualnie. Przy czym Spółdzielnia [...] w K., na mocy aktu notarialnego z dnia 17 marca 1994 r. stała się użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i właścicielem znajdujących się na niej budynków. A na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. sprzedała ww. prawa na rzecz R. C.. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia [...] w K.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania. Ponadto zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego poprzez: 1) przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania na podstawie art. 28 k.p.a.; 2) utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie w stanie faktycznym obligującym organ do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie zawieszenia postępowania zgodnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej posiada ona status strony w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ: abstrahując od rozstrzygnięcia wniosku z dnia 7 stycznia 1959 r. legitymowała się tytułem prawnym do działki nr [...], z uwagi chociażby na to, że była posiadaczem tejże działki; decyzja komunalizacyjna dotyczyła mienia będącego również własnością skarżącej (na działce wzniosła ona szereg znacznej wartości budynków i budowli); nawet przy przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną, jako nieposiadająca tytułu rzeczowego do działki nr [...], posiada interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania nieważnościowego; w razie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. będzie jej przysługiwało prawo zasiedzenia, albowiem można zasiedzieć grunty Skarbu Państwa, ponadto Skarżącej przysługiwałby zwrot niezasadnie pobranej przez gminę opłaty za użytkowanie wieczyste. Ponadto wskazała, że nową okolicznością w sprawie nieznaną Ministrowi jest fakt, że Starosta [...] wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2015 r., rozstrzygającą o jej wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. Okoliczność ta jest przesłanką wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie jako przesłanka do jego zawieszenia. Odpowiadając na skargę Spółdzielni [...] w K. Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał w całości swoje stanowisko, bowiem skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do skomunalizowanego mienia. Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. skarżąca uzupełniła skargę, zarzucając orzeczeniu nieodniesienie się do zagadnienia, czy mienie skarżącej może być zaliczone do mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 powołanej uprzednio ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli mienia ogólnonarodowego. Przy czym wskazała, że powołany przepis nie uprawniał do komunalizacji mienia będącego w posiadaniu spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Istota niniejszej skargi sprowadza się do oceny, czy Spółdzielnia O. w K. ma przymiot strony w zakresie zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991r. stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie K., na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych . Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a powinien wynikać dla danej osoby z prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. W ocenie Sądu podmiot , który domaga się stwierdzenia nieważności w/w decyzji a nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym , winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, oraz nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać przeprowadzenia takiego postępowania. Trafnie wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika , że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy tym samym interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09, z dnia 7 maja 2013 r. I OSK 2185/11 z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku , że organy administracji działając w ramach zobowiązania wynikającego z art.. 153 p.p.s.a., prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające , zgodnie z wytycznymi tutejszego Sądu , zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 11.04.2014r I SA/Wa 1811/13, i ustaliły , że Skarżąca Spółdzielnia nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem sporu , albowiem jej wniosek z dnia 7 stycznia 1959r. o przyznanie jej prawa do tej nieruchomości , na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska , oraz rozporządzenia wykonawczego Ministrów Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej , Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu Państwa oraz Odbudowy, nie został dotychczas rozpoznany. Powyższe zaś przesądza, że Skarżąca Spółdzielnia [...] w K. nie legitymuje się tytułem prawnym do omawianej nieruchomości , o którym mowa wyżej . Z akt sprawy nie wynika aby Skarżącej przysługiwał jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Z uwagi na wywody przedstawione wyżej , oczywiście niezasadne jest twierdzenie Skarżącej, że legitymację do zainicjowania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej tworzy dla niej sam fakt, że była posiadaczem objętej tą decyzją nieruchomości , a także , że wzniosła na niej szereg budynków znacznej wartości . Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia stała się użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w dniu 17 marca 1994r. natomiast sprzedała swoje prawa R. C. w dniu 28 kwietnia 2014r. Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać zawarte w skardze twierdzenie, że interes prawny Spółdzielni [...] w K. w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej odnośnie objętej sporem działki nr [...], polega na tym , że rozstrzygnięcie przez organy administracji zgodnie z jej wnioskiem umożliwi jej następnie nabycie tej działki przez zasiedzenie. Nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia na podstawie art. 172 i nast. Kodeksu cywilnego następuje bowiem z mocy samego prawa w konsekwencji spełnienia przesłanki jej samoistnego posiadania w czasie wskazanym przez przepis ustawy. Zatem okoliczności związane z planowanym postępowaniem zasiedzeniowym nie kreują interesu prawnego po stronie Skarżącej w sprawie niniejszej. Wbrew stanowisku Spółdzielni organy administracji nie były także zobowiązane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem , że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych sprawy np. uzyskania tytułu prawnego do spornej nieruchomości Skarżąca będzie miała możliwość zrealizowania swoich ewentualnych interesów w drodze przepisów o wznowieniu postępowania ar. 145 i nast. K.p.a. Także twierdzenia Skarżącej odnośnie nieznanego Ministrowi faktu , że Starosta [...] wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2015 r., rozstrzygającą o jej wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1991 r. Sąd stwierdza , że powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę niniejszej sprawy . Skoro Skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej , to należy uznać, że organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę. Mając to na uwadze , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.