I SA/Wa 1641/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania K. M. (skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. W., urodzoną [...] r., która jest wdową. Do wniosku załączyła wypis orzeczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., z którego wynika, że B. W. jest trwale całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym i niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] lutego 2021 r. wynika, że B. W. nie porusza się samodzielnie, korzysta z wózka inwalidzkiego i wymaga systematycznego leczenia farmakologicznego. Faktyczną opiekę nad nią sprawuje córka - skarżąca, która przyjeżdża systematycznie i zapewnia niezbędną pomoc. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych dotycząca momentu powstania niepełnosprawności, jak również, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi negatywną przesłankę, określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy. W wyniku odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 utracił moc, a zatem data powstania niepełnosprawności u B. W. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej nad nią opiekę. Natomiast organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni ma bowiem ustalone prawo do emerytury, co znajduje potwierdzenie w decyzji ZUS z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Emerytura nie została uwzględniona w zamkniętym kręgu świadczeń (tj. świadczenia rodzicielskiego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego lub zasiłku dla opiekuna), co do których w przypadku zbiegu ich uprawnień strona ma możliwość, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych, wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie mają uprawnień w świetle treści art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznawaną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia oraz że żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy, organ posiada takie uprawienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionego zarzutu. Stwierdziła, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Zdaniem skarżącej, nie ma przesłanek, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się na pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym należy dokonywać prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym. Stwierdziła, że obecnie w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, osobom pobierającym emeryturę przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W konkluzji stwierdziła, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że ewentualna wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ust. 5 pkt 1 lit. a) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest niesporny. Istota problemu prawnego, który legł u jej podstaw sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy skarżąca sprawująca opiekę nad niepełnosprawną matką ma ustalone prawo do emerytury, istnieje prawna możliwość uwzględnienia jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w ustawie. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy obu instancji przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi Sąd zauważa, że wykładnia i stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Opierając się na regułach wykładni językowej, przyjmuje się, że omawiany przepis wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18). W innych orzeczeniach prezentowany jest pogląd, na który skarżąca powołała się w skardze, wskazujący na konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej tego przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, że przepis ten winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19). W orzecznictwie wyrażany jest też pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, gdzie Sądy odwołując się do potrzeby prokonstytucyjnej wykładni omawianego przepisu, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), przyjmują, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 291), może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). W ocenie Sądu, odwoływanie się tylko do reguł wykładni językowej spornego przepisu (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Sąd nie podziela argumentacji skargi wskazującej na możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury. Pozostawałoby to bowiem, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 i sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego na organy administracyjne przez art. 9 k.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a k.p.a. wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one powołane przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18 i 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Reasumując, w ocenie Sądu nie można zaakceptować w państwie prawa sytuacji, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne w okolicznościach, gdy zgodnie z przepisami mogła dokonać wyboru świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 375/21). Organ uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku dotyczącą wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poinformuje więc skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwie ją do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno - rentowego. Mając przy tym na uwadze, że w myśl art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także pozostająca pod jej opieką osoba niepełnosprawna) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.