I SA/Wa 1647/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] potwierdził na rzecz B. D. i K. K. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. i B. D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...] (obecnie [...]). Organ wojewódzki, rozpatrując prawa do spadku po A. i B. D., oparł się na znajdujących się w aktach sprawy postanowieniach dotyczących postępowań spadkowych, przeprowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...]: 1. postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1997 r. sygn. akt [...] stwierdzającym, iż spadek po zmarłej B. D. nabyli A. D., B. D. oraz K. K. po 1/3 części każde z nich, 2. postanowieniu z dnia [...] lipca 1997 r, w sprawie o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w [...] stwierdzającym, że spadek po A. D., zmarłym w dniu [...] listopada 1992 r., nabył jego syn B. D. w całości. K. K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. M., pismem z dnia [...] września 2020 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., podając jako przesłankę do wzruszenia powyższej decyzji art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Według skarżącej nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji i nieznanemu organowi, który wydał decyzje było postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. (sygn. [...]), zmieniające postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r. (sygn. [...]). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zażalenie na postanowienie Wojewody wniosła K. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, uznając je za zgodne z prawem. Wskazał, że jedną z koniecznych przesłanek wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa jest zachowanie miesięcznego terminu na wniesienie wniosku. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Minister podniósł, że organ I instancji uzyskał z Sądu Rejonowego w [...] m.in. protokół z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...] i protokół z dnia [...] października 1998 r. akt [...], z których jednoznacznie wynika, iż K. K. brała czynny udział jako uczestniczka postępowania spadkowego prowadzonego w 1998 r. Zatem od powyższej pory posiadała wiedzę o nabyciu spadku po A. D., po równiej części, tj. 1/2 z B. D. Zdaniem organu odwoławczego fakt ten oznacza, że w 1998 r. już wiedziała o orzeczeniu Sądu Rejonowego w [...] z 1998r. w sprawie podziału majątku po A. D. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. (sygn. [...]), zmieniającym postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r. (sygn. [...]). Skoro skarżąca posiadała wiedzę o wydaniu przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia spadkowego już w roku 1998, organ uznał, iż nie dochowała miesięcznego terminu, wynikającego z art. 148 § 1 kpa. Zatem, określony w art. 148 § 2 kpa, termin na wniesienie wniosku o wznowienie wskazanego postępowania nie został zachowany. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym i uprawnia organ do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. Z tych przyczyn organ uznał postanowienie organu I instancji za prawidłowe. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła K. K., zarzucając mu naruszenie: 1) art 145 § 1 pkt 5 kpa i 148 § 1 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją; 2. art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 149 § 2 kpa, art. 6 kpa oraz 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez przedwczesne rozpoznanie wskazywanej przez wnioskodawczynię podstawy wznowieniowej dotyczącej wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, w sytuacji gdy w toku postępowania wstępnego w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania dokonywanie oceny przyczyn wznowienia postępowania jest niedopuszczalne, 3. art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także błędną ocenę wskazywanej przez wnioskodawczynię postawy uzasadniającej wznowienie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego postanowienia; 4. art. 8 kpa, art 15 kpa, art 124 § 1 kpa, art 126 w zw. z art 107 § 3 kpa i art. 144 kpa w zw. z art. 140 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, a także poprzez nierozważenie i nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Pamiętać też należy, że zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwaną dalej "ppsa" sąd uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r., którym to postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone, jak również poprzedzające je postanowienie, nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego. Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), tj. ustalenia, czy: 1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa, 4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 kpa przyczyn wznowienia. Brak chociaż jednej z wymienionych przesłanek obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Należy też podkreślić, że choć administracyjne postępowanie wznowieniowe pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem sprawy prowadzonej uprzednio w trybie zwyczajnym, to nie jest ono jednak ponownym rozstrzyganiem sprawy zakończonej ostateczną decyzją, a koncentruje się jedynie wokół istnienia przesłanek wznowieniowych oraz badania wpływu tych przesłanek na treść pierwotnego rozstrzygnięcia K. K. w podaniu z dnia [...] września 2020 r. o wznowienie postępowania podała wyraźnie podstawę wznowienia wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 kpa (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Tym nowym dowodem miało być postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. (sygn. [...]), zmieniające postanowienie spadkowe po A. D. Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r. (sygn. [...]). Z kolei z akt sprawy wynika, że K. K. wiedzę o wydaniu przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] października 1998 r. (sygn. [...]) miała już w dacie jego wydania, a więc przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Wynika to w sposób bezsporny z odpisu protokołu rozprawy Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]października 1998 r. (k. 117-119 akt administracyjnych). Podkreślić należy, że użyte w art. 145 § 1 pkt 5 kpa sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, a więc chwila udostępnienia ich organowi. Jak wcześniej zaznaczono, w niniejszej sprawie żądanie wznowienia oparto na przesłance z 145 § 1 pkt 5 kpa, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie, jak też treści pisma o wznowienie, zażalenia, a wreszcie samej skargi, jednoznacznie wynika, że okoliczność powołana jako podstawa wznowienia, była znana stronie przed wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Aczkolwiek w treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa, mowa jest o ujawnieniu nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję (w tym wypadku Wojewodzie [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r.), to jednak oczywiste jest, że strona może na tej podstawie domagać się wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy przed wydaniem decyzji ostatecznej nie wiedziała o tychże okolicznościach lub dowodach. Należy w tym miejscu zauważyć, że termin do złożenia podania o wznowienie liczony jest od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa), a żądanie wznowienia dopuszczalne jest jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Stąd też w przypadku, gdy strona wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności jej znanej przed wydaniem decyzji ostatecznej, uznać należy, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Przy innym rozumowaniu bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego, a więc martwy pozostałby przepis art. 148 kpa, określający termin złożenia podania przez stronę. W tym względzie odwołać się też należy do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 687/09 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07. Podobne stanowisko wyrażane jest również w orzecznictwie na tle art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej, którego treść jest tożsama z treścią art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zatem orzecznictwo wydane na tle tego przepisu może być także wykorzystane w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 1531/15, Naczelny Sąd Administracyjny analizując wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania, uzasadniających ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej, argumentował, że " Przez określenie "wyszły na jaw" rozumie się w języku potocznym sytuację, w której coś, co dotychczas było niewiadomym, ujawnia się, staje się wiadomym, pozyskujemy wiedzę o tym, że istnieje. Z uwagi na tok postępowania od "zwyczajnego" do wznowieniowego oczywistym jest, że owo wyjście na jaw nowych dowodów musi nastąpić po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o uchylenie w trybie wznowieniowym, a do tego momentu dowody te nie ujawniły się. (...) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela poglądu, w myśl którego bez znaczenia dla oceny przesłanki wznowieniowej z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej jest to, czy strona miała możliwość powołania się na dowody w toku postępowania objętego wnioskiem o jego wznowienie i o uchylenie wydanej w jego wyniku decyzji. Stanowisko to pomija wymóg polegający na tym, że nowe dowody powinny ujawnić się po wydaniu decyzji, jak również nie bierze pod uwagę tego, że tryb wznowieniowy wprowadza odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych sformułowanej w art. 128 Ordynacji podatkowej. Zasada ta, której istotą jest stabilizacja skutków prawnych ostatecznych decyzji administracyjnych, pozostałaby fikcją, gdyby pozwolić na ich uchylanie z tego powodu, że strona zdecydowała się powołać na istotne dla sprawy dowody w kilka lat po zakończeniu postępowania, a nie uczyniła tego w jego trakcie". Na możliwość powołania przez stronę określonych dowodów, wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 1137/16: "(...) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody to okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Przy czym wyrażenie to powinno być interpretowane przez pryzmat określenia "wyjdą na jaw", co oznacza że można powoływać się w postępowaniu wznowieniowym tylko na takie okoliczności faktyczne, bądź na takie dowody, co do których istnienia strona nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania podatkowego prowadzonego w trybie zwykłym. Jednocześnie należy zauważyć, że sam fakt nie przeprowadzenia określonych dowodów w toku postępowania instancyjnego, jeżeli nawet dowody te mogły być powołane przez stronę, nie może być podstawą do wznowienia postępowania". Z kolei w wyroku z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2974/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) formuła "wyjdą na jaw" charakteryzuje sytuację, w której okoliczności te nie były znane nikomu – zarówno organowi podatkowemu, jak i stronie postępowania podatkowego. W zapatrywaniu tym utwierdza dalsza część przepisu ("...lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję"), w której z podstaw wznowienia postępowania wyklucza się dowody nowe dla strony, ale które były znane organowi podatkowemu. Trudno zatem zanegować zapatrywanie utrwalone w orzecznictwie, ale także w literaturze przedmiotu (B. Gruszczyński/B. Dauter, w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa2015, s. 1022), zgodnie z którym strona może powoływać się w postępowaniu wznowieniowym tylko na takie okoliczności faktyczne bądź dowody, co do których istnienia nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania zwykłego, zatem nie mogła żądać ich uwzględnienia w jego toku. Można dodać, że za takim rozumieniem omawianej przesłanki wznowieniowej przemawiają też istotne względy aksjologiczne, do których należy wzgląd na trwałość decyzji ostatecznych (art. 128 O.p.) oraz wywodzony z art. 123 § 1 O.p. obowiązek współdziałania strony z organem podatkowym w trakcie prowadzonego przez niego postępowania. Wyklucza to możliwość powoływania się przez stronę na okoliczności faktyczne, o których wiedziała, ale na które nie wskazała w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jako że zaakceptowanie takiej możliwości nie tylko niweczyłoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ale regułę tę czyniłoby wręcz iluzoryczną. Sankcjonowałoby także zatajanie przez strony okoliczności faktycznych lub dowodów w postępowaniu zwykłym celem pozyskania podstaw do późniejszego inicjowania postępowań nadzwyczajnych." Powyższe poglądy skład orzekający w całości podziela i przyjmuje jako własne. Gdyby przyjąć odmienne rozumienia powyższej przesłanki wznowieniowej i uznać, że strona może w każdej chwili ujawnić nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, w istocie doprowadziłoby to do ponownego gromadzenia dowodów wpływających na rozstrzygnięcie, tyle, że w ramach postępowania wznowieniowego. Potencjalnie prowadzić także mogłoby do sytuacji, w której strona wielokrotnie będzie korzystała z trybu żądania wznowienia postępowania, przedstawiając kolejne nowe, nieznane organowi dokumenty. Przyjęcie takiej koncepcji, w ocenie Sądu, stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych oraz w sposób niezgodny z zamierzeniem ustawodawcy niweczy nadzwyczajny charakter trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Odrębnym niepożądanym efektem ubocznym utożsamiania przesłanki ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności stricte ze stanem wiedzy organu prowadzącego postępowanie, może być brak jakiejkolwiek prawnej możliwości dokonania weryfikacji powoływanych przez stronę dokumentów z uwagi na upływ czasu. Wobec tego zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające zdaniem sądu nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Ustalenie bowiem przez organ braku choć jednej z przesłanek formalnych wniosku o wznowienie, obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 3 kpa. Reasumując, w ocenie Sądu, pomimo błędnego uzasadnienia, organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, ponieważ nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Chybiony zatem pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia kwestionowanym postanowieniem przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa, orzekł jak w sentencji. Wszystkie przywołane orzeczenia publikowane w bazie CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.