I SA/Wa 1648/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. I SA/Wa 1648/19 U Z A S A D N I E N IE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2019r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku A. K. stwierdziło, że decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2009r. nr [...] ustanawiająca na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego w [....] przy ul. [...][...], stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże - z uwagi na wywołane przez decyzję nieodwracalne skutki prawne - odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2009r., sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2010r. nr [...], orzekł o ustanowieniu (za czynszem symbolicznym) prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego w [...] przy ul. [...][...], stanowiącego dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na rzecz: J. B. (w udziale [...] części gruntu), A. K. (w udziale [...] części gruntu), H. B. (w udziale [...] części gruntu) i A. L. (w udziale [...] części gruntu). A. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, że decyzja została wydana w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] czerwca 1986r. sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po zmarłym [...] grudnia 1979r. H. B. nabyli na mocy testamentu własnoręcznego z [...] lutego 1978r. A. K., M. L., H.B., M. P. i J. B. po [...] części spadku każde z nich. Wnioskodawczyni wskazała, że wnioskiem z [...] stycznia 2011r. wystąpiła o zmianę ww. postanowienia i stwierdzenie nabycia spadku po H. B. na podstawie ustawy z uwagi na fakt sfałszowania testamentu, w oparciu o który zostało wydane postanowienie spadkowe. Sąd Rejonowy dla [...][....] w [...] postanowieniem z [...] września 2012r. sygn. akt [...], zmienił ww. postanowienie z [...] czerwca 1986r. i stwierdził, że spadek po H. B. na podstawie ustawy nabyły dzieci: A. K., M. L. i H. B. po [...] każde z nich. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że decyzja z [...] maja 2009r. została skierowana do J. B., który nie mógł być stroną postępowania, albowiem nie był następcą prawnym H. B. Decyzja obarczona jest zatem kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. SKO w [...] decyzją z [...] lutego 2014r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2014r. nr [...], odmówiło stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przy badaniu wystąpienia jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, uwzględniany jest stan prawny i faktyczny z daty podejmowania takiej decyzji. Kwalifikowana wada decyzji musi istnieć w chwili wydania decyzji. W dniu zaś wydania badanej decyzji, tj. [...] maja 2009r., organ pierwszej instancji - uznając J. B. za stronę postępowania - opierał się na postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 1986r. W związku z powyższym Kolegium uznało, że brak jest podstaw do twierdzenia, że w dniu wydania badanej decyzji była ona skierowana do osoby niebędącej stroną, a co za tym idzie, że zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2015r. sygn. akt I SA/Wa 2864/14 uchylił ww. decyzje Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2493/15, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie uznając, że doszło do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na fakt pominięcia okoliczności, że po wniesieniu skargi uczestnik postępowania J. B. utracił zdolność sądową i nie zostali wskazani następcy prawni zmarłej strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2018r. sygn. akt I SA/Wa 1272/17 uchylił ww. decyzje SKO w [...] uznając, że dokonana przez sąd spadku zmiana postanowienia spadkowego skutkuje tym, że M. P. i J. B. nie nabyli z mocy prawa spadku z chwilą jego otwarcia, tj. z chwilą śmierci H. B. ([...] lutego 1979r.). Sąd zaznaczył, że natura postanowienia zmieniającego z [...] września 2012r. sygn. akt [...], jest taka, że mimo, iż orzeczenie to zostało wydane po wydaniu kwestionowanej decyzji, to wywiera ono skutki z mocą wsteczną (ex tunc), sięgające do chwili śmierci H. B., a wobec tego istniejące także w dacie wydania decyzji z [...] maja 2009r. Sąd wskazał ponadto, że skoro Prezydent [...] przyznał ww. decyzją J. B., w udziale [...] części, prawo użytkowania wieczystego do gruntu ozn. jako dz. ew. nr [...] pow. [...] m² (stanowiącego część nieruchomości ozn. nr hip. [...]), to decyzja ta w dacie jej wydania była obciążana wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. J. B. w dacie wydania tej decyzji nie był bowiem spadkobiercą H. B., a z akt sprawy nie wynika także, aby był następcą prawnym H. B. pod tytułem szczególnym. W związku z tym Sąd uznał, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W dniu [...] grudnia 2018r. notariusz L. Z. załączył do akt sprawy akt poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2014r. Rep. Nr [...] poświadczający, że spadek po J. B. nabyła córka spadkodawcy D. B. w całości. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że związane jest oceną prawną przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2018r. sygn. akt I SA/Wa 1272/17 oraz zawartymi w nim wytycznymi. Organ nadzoru powołał stanowisko wyrażone ww. wyroku i stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2009r., sprostowana postanowieniem z [...] sierpnia 2010r., została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. J. B., a zatem dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do oceny przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa SKO w [...] zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, że w wykonaniu badanej decyzji aktem notarialnym z [...] września 2010r. Rep. A nr [...] ustanowiono na rzecz osób w niej wskazanych prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Prawo to zostało wpisane do KW nr [...]. W tym stanie rzeczy - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalne skutki prawne decyzja wywołuje wówczas, gdy dany organ administracji nie będzie uprawniony (ani przepisami prawa materialnego, ani przepisami proceduralnymi) do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tych skutków przez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ nie ma możliwości odwrócenia skutku oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze ww. aktu notarialnego. Na poparcie twierdzeń Kolegium przytoczyło stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 6 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762, podkreślając, że przez "nieodwracalne skutki prawne" rozumie się takie skutki, które nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. W ocenie SKO z takimi skutkami prawnymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co uzasadniało stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 158 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. W. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z [...] maja 2009 r. ustanawiająca na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m², położonego w [...] przy ul. [...][....], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne i w konsekwencji odmówienie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zdaniem Sądu niezasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...] orzekały już Sądy - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Sąd Wojewódzki, który wobec wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięć , wyrokiem z 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1272/17 uchylił decyzje SKO, którymi organ odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009r. wskazując, że sporna decyzja w dacie jej wydania została skierowana do J. B., który nie był stroną postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. z przyczyn w uzasadnieniu wyroku szczegółowo wskazanych, a ponadto nakazał organowi wyjaśnienie czy w sprawie występują przeszkody wymienione w art. 156 § 2 k.p.a , które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności tej decyzji . Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego zarówno organ orzekający zaskarżoną decyzją, jak i Sąd rozpoznający przedmiotową skargę, są związane oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z 20 marca 2018r. Prawidłowo zatem organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, stwierdził że kontrolowana decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowiło rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie także wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły jednakże nieodwracalne skutki prawne , co ostatecznie wymusza stwierdzenie , że omawiana decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem prawa jednakże z przyczyn wskazanych wyżej należy odmówić stwierdzenia jej nieważności . W rozpoznawanej sprawie skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji było podpisanie w jej wykonaniu umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2010r. Rep A nr [...] o ustanowieniu na rzecz osób w niej wymienionych prawa użytkowania wieczystego gruntu będącej przedmiotem postępowania nieruchomości [...] oraz ujawnienie powyższego w księdze wieczystej [...]. Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, oraz w uchwale NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, należy przyjąć, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Z przywołanych orzeczeń wprost wynika, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Podkreśla się także, że nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to bowiem nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W szczególności w orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd /uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12 poz. 244/. Z powyższych względów, Sąd uznał tym samym zarzuty skargi za nieuzasadnione i na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni, orzekł jak w sentencji wyroku.