I SA/Wa 165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K. i G. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 558/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K. i G. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. J., B. L., J. M., P. S., M. M., W. K., M. K., S. K., G. K. pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, 2) na podstawie art. 154 § 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł, 3) zasądzenie kosztów postępowania, - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 558/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], pochodząca z księgi hipotecznej N. [...], oznaczoną nr ewid. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu [...] lipca 2015 r. - zatem wyznaczony termin upłynął [...] września 2015 r. Wobec braku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący pismem z dnia [...] września 2015 r. wezwali Prezydenta [...] do wykonania powyższego wyroku. Wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dlatego też skarżący w dniu 28 września 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2070/15 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości pięćset złotych. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku skarżących – dlatego też pismem z dnia 15 września 2016 r. (data prezentaty) ponownie wezwali oni organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 558/14, a następnie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez organ ww. wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 239/17 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 złotych. Jednocześnie stwierdził, iż bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący po raz kolejny wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 558/14. Następnie pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. (data prezentaty) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Dlatego wezwali oni organ do wykonania wyroku. Niemniej jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne, gdyż skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie - wobec faktu podejmowania przez organ administracyjny kolejnych czynności mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt ww. nieruchomości – przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie - z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości - o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze.zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia1958 r. lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia1958 r. Zgodnie z ww. przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Pismem z dnia [...] października Biuro Spraw Dekretowych zleciło wykonanie mapy z: 1. naniesieniami granic działki hipotecznej z rozliczeniem powierzchni aktualnych działek ewidencyjnych zgodnie ze stanem ksiąg hipotecznych, 2. naniesieniem powierzchni całej nieruchomości hipotecznej 3. naniesieniem powierzchni działki gruntu po dokonanych częściowo sprzedażach oraz naniesieniem decyzji odszkodowawczych 4. naniesieniem decyzji lokalizacyjnych, określeniem przejęcia terenu pod inwestycje. Zaś pismem z dnia [...] stycznia 2018r. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło do pełnomocnika Stron [...] M. A. z wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie do akt sprawy oryginałów lub czytelnych poświadczonego za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu praw do spadku po F. K., W. N., K. N., W. K., W. N., M. N., K. N., Z. N., P. N., R. N., S. N. (w aktach spawy znajdują się poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy postanowień bez klauzuli prawomocności) oraz oryginalnego lub czytelnej kopii poświadczonego za zgodność z oryginałem zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu [...] Nr [...] z dn. [...].01.1948r. (kopia z niewidoczną pieczęcią Sadu [...]), w nieprzekraczalnym terminie 1 miesiąca od daty doręczenia pisma pod rygorem zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedłożenie ww. dokumentu jest niezbędne dla udowodnienia praw podmiotowych do ubiegania się o odszkodowanie. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż pewne o opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Również okoliczność, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, także znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu - wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, iż Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Na zakończenie Prezydent [...] poinformował - na podstawie art. 36 §1 kodeksu postępowania administracyjnego - że po zgromadzeniu całości materiału dowodowego decyzja kończąca postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Do dnia 15 listopada 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tęgo artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 558/14 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], pochodząca z księgi hipotecznej N. [...], oznaczoną nr ewid. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu [...] lipca 2015 r. – zatem wyznaczony termin upłynął [...] września 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi - mimo uprzedniego trzykrotnego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2070/15 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości pięćset złotych oraz kolejnym wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 239/17 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 złotych - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 3000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już trzecia grzywna wymierzona przez Sąd. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo dwóch wyroków wymierzających mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad 3 lata od wyznaczonego terminu. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Również podnoszona przez skarżących obawa, że bez przyznania tej kwoty wyrok Sądu nadal nie będzie wykonany - nie uzasadnia przyznania kwoty pieniężnej. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.