I SA/Wa 1655/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. W. i A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją nr [....] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 267) – zwane dalej jako "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty L. Nr [....] z dnia [...] marca 2013 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2012 r. skierowanym do Prezydenta W. E. W. i A. F. zwróciły się o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w W., objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279 ze zm.). Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Starostę L. Pismem z dnia 25 lutego 2013r. E. W. i A. F. wskazały, iż obowiązujące przepisy u.g.n. utrzymały zasadę zwrotu nieruchomości i odniosły ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości o czym świadczy art. 136 i art. 137 u.g.n. Starosta L. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu Starosta L. wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Poprzednim właścicielem jest zaś osoba, którą pozbawiono własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów (art. 4 pkt 4 u.g.n.). Wyjaśnił przy tym, iż pod pojęciem "inny tytuł" należy rozumieć przejęcie lub nabycie nieruchomości, które zostały wymienione w art. 216 u.g.n. Wskazano przy tym, iż przepis art. 216 u.g.n. ma charakter wyjątkowy na co wskazuję m.in. ciągłe rozbudowywanie tego przepisu o kolejne precyzyjne wskazywanie podstawy odebrania nieruchomości jej byłym właścicielom. Jednocześnie przepis ten zawiera zamknięty katalog podstaw prawnych stanowiących podstawę zwrotu nieruchomości, która formalnie został wywłaszczona i nie jest możliwym dokonywanie wykładni rozszerzającej. Starosta L. wskazał, iż w przepisie tym nie wymieniono dekretu [...]. Jednocześnie wskazano, iż niezależnie od powyższego zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. możliwe jest odpowiednie stosowanie zasad zwrotu nieruchomości jedynie do gruntów przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa wymienionych w tym przepisie. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na skutek komunalizacji na rzecz W., czyli jednostki samorządu terytorialnego, zaś Skarb Państwa nabył tę nieruchomość następczo w 1950 r. Powyższe zdaniem Starosty L. wskazuje, że dekret warszawski, który nie został wymieniony w art. 216 u.g.n. nie jest tytułem równoprawnym z wywłaszczeniem, zatem postępowanie o zwrot nieruchomości objętej działaniem tego dekretu nie znajduje podstawy prawnej w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. i tym samym postępowanie jako bezprzedmiotowe należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły E. W. oraz A. F. kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, oraz wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podnieśli, że działki [...] położone przy ul. [...] w W. są nieruchomościami wywłaszczonymi na podstawie dekretu [...] co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. (I SA/Wa 651/07, błędnie w odwołaniu wskazane jako SA/Wa 51/07). Powołując się na powyższy wyrok oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt P 12/11), w zakresie wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji, skarżący wskazali, że decyzja Starosty L. jest niezgodna z prawem. Jednocześnie zarzucili, że Starosta L. selektywnie stosując art. 216 u.g.n. do wywłaszczeń dokonanych na podstawie dekretu [...] wydał decyzję niezgodną z konstytucją. Zdaniem skarżących pominięcie w art. 216 u.g.n. dekretu [...] stoi w sprzeczności ze wskazanymi przez nich normami (w tym art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji) a także narusza art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jednocześnie skarżący wskazali, że przy rozpoznaniu ich wniosku Starosta L. całkowicie pominął tryb wskazany przez nich we wniosku jako podstawa prawna tj. art. 21 i art. 64 Konstytucji. Powołując się na liczne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (K 6/05, SK 9/08), Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazali, że słuszne jest stanowisko o stosowaniu wykładni rozszerzającej wobec wszelkich przepisów pozwalających na zwrot wywłaszczonego mienia. Ostatecznie też wskazali, że Wojewoda [...] wydał [...] grudnia 2012 r. decyzję o zwrocie nieruchomości [...] wywłaszczonej na tej samej podstawie co przedmiotowa nieruchomość na rzecz Gminy [...], co przy zasadzie równości obywateli wobec prawa powinno skutkować wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości na ich rzecz. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca dawną własność W. i S. małż. F. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279 ze zm.). Podniósł, iż zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III u.g.n. Wskazując na art. 216 u.g.n. podniósł, iż przepis ten odnosi się do do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie wymienionych w tym artykule przepisów stosuje się obecnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami i ma na celu ujednolicenie zasad i trybu zwrotu nieruchomości w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Uregulowania tego przepisu mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności. Wojewoda [...] wskazał, iż w art. 216 u.g.n. brak jest wskazania dekretu [...], a to oznacza, iż nie ma w aktualnym porządku prawnym możliwości dokonania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn - przejętej na rzecz Skarbu Państwa w trybie ww. dekretu. W odniesieniu do zarzutów Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że sprawy dotyczące tzw. "gruntów [...]" reguluje art. 214 u.g.n., który ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego i jest wyłączną podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego oraz zwrotu budynków w przypadkach w nim przewidzianych. Tym samym sprawa o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279 ze zm.) jest odrębnym trybem postępowania administracyjnego, prowadzonym w oparciu o inne podstawy prawne, niż sprawa o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W odniesieniu do zarzutu niekonstytucyjności art. 216 u.g.n. wskazał, że w przypadku, kiedy obywatel stoi na stanowisku, że ustawa lub akt normatywny stanowiący dla organu administracji podstawę wydania decyzji godzi w jego wolność, prawa i obowiązki określone w Konstytucji, ma na podstawie art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. prawną możliwość zainicjowania procedury sądowej nastawionej na ochronę konstytucyjnych praw jednostki - tj. złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewoda [...] wskazał, iż prawidłowo doszło do umorzenia postepowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Wojewody [...] wnieśli E. W. i A. F. Zaskarżonej decyzji zarzucili: – rażące naruszenie art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz zastosowanie niekonstytucyjnego art. 216 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 115 poz. 741 ze zm.) do odmowy zwrotu nieruchomości przy ul. [...] na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 tejże ustawy. Wymieniony art. 216 jest niezgodny z art. 21 ust. 2 , art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP; – brak rozpatrzenia wskazanego przez wnioskodawców trybu postępowania w oparciu o art. 21 ust. 2 , art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP; – błędną wykładnię prawa wywłaszczeniowego dotyczącą nieruchomości przy ul. [...]. Mając powyższe na względzie wnieśli o uchylenie w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa, zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz uznanie, że art. 216 ust. 1 u.g.n. jest niezgodny z art. 21 ust. 2 , z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przez nie umieszczenie dekretu z dnia 26 października 1945 r. ( Dz. U. 1945 Nr 50 poz. 279 ) w spisie podmiotów wyszczególnionych w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozbawia możliwości stosowania przepisu art. 136 oraz 137 ust. 1 do nieruchomości [...] wywłaszczonych ww. dekretem i niewykorzystanych na cel wywłaszczenia i z tego powodu nie powinien być stosowany do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 w.w. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie w oparciu o treść art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wnieśli o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. W uzasadnieniu wskazali, iż Wojewoda nie rozpatrzył sprawy w trybie wskazanym przez wnioskodawców tj. w oparciu o art. 21 ust. 2 i art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji, co zostało podniesione przez skarżących w odwołaniu. Podnieśli, że w świetle artykułu 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem, zaś art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji mówi, iż każdy ma prawo do własności i podlega ochronie prawnej. Jednocześnie art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Tymczasem Wojewoda [....] wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L., która odmawia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 w zw. z art. 216 u.g.n., bez uwzględnienia wykładni art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji, mimo, że obowiązek pro-konstytucyjnej wykładni prawa spoczywa nie tylko na sądach, lecz i na organach administracji publicznej (art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a.) Wymienione art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami były przez nas wskazane jako druga podstawa prawna naszego wniosku. Podnieśli, że nieruchomość przy ul. [...] wywłaszczona dekretem z dn. 26 października 1945 r. nie była nigdy ani odbudowywana, ani rozbudowywana. a więc cel wywłaszczenia określony w art. 1 dekretu nie został nigdy zrealizowany. W ocenie skarżących organy orzekające w sprawie zastosowały niekonstytucyjną normę prawną w postaci art. 216 u.g.n. , który jest niezgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim pomija art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. w enumeratywnym wymienieniu aktów prawnych objętych działaniem art. 216 ust. 1 . Przez to pominięcie art. 216 ust. 1 ww. ustawy wyklucza nieruchomości warszawskie objęte dekretem z 26 października 1945 r. z zastosowania przepisów rozdziału 6, działu III-go tejże ustawy, obejmującego regulacje art. 136 i 137, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. podnieśli, że organy administracji publicznej mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Podnieśli również, że Wojewoda [...] podtrzymał błędną wykładnię prawa wywłaszczeniowego zastosowaną przez Starostę L., albowiem oparł decyzje na błędnym twierdzeniu, że działki przy ul. [...] "nie zostały wywłaszczone" dekretem z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i dlatego zdaniem organów postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazano również, że twierdzenie o braku wywłaszczenia przedmiotowych działek zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty L. a podtrzymane przez zaskarżoną decyzję Wojewody, że dekretem z dnia 26 października 1945 r., że nie wywłaszczono naszych działek jest całkowicie pozbawione podstawy prawnej. W pozostałym zakresie podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie postępowanie o zwrot nieruchomości wszczęto na wniosek skarżących. Zatem to ich wniosek wyznacza zakres przedmiotowy sprawy. Zarówno pierwotny wniosek datowany na dzień 3 grudnia 2012 r., jak i pismo datowane na dzień 25 lutego 2013 r. wyraźnie wskazują podstawę żądania skarżących o zwrot nieruchomości, to jest art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Przedmiotem zaś wniosku był zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 Nr 50, poz. 279 ze zm.). To zatem treść wniosku skarżących zdeterminowała rozstrzygniecie organów administracji publicznej. Organy nie są bowiem uprawnione do samodzielnego precyzowania treści żądania strony, jak również organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania. W pierwszej kolejności należy wskazać na akceptowany tu pogląd, wyrażony m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 46/04 (cbois i Lex nr 133780) dotyczący znaczenia norm konstytucyjnych w rozstrzyganiu spraw administracyjnych: "Wprawdzie zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, to jednak nie są one i być nie mogą samodzielną podstawą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym." Tym samym proponowany przez stronę sposób pojmowania pojęcia bezpośredniego stosowania Konstytucji, poza odosobnionymi przypadkami, nie jest akceptowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie. W orzecznictwie sądów wskazuje się bowiem, że "Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, LEX nr 57237; podobnie między innymi: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 46/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II FSK 852/07, LEX nr 493915). "Przepisy Konstytucji mogą stanowić podstawę orzekania zupełnie wyjątkowo, w tych szczególnych sytuacjach, w których brak jest, zawartych w ustawach zwykłych, uregulowań odnoszących się do pewnego stanu faktycznego" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2003 r., sygn. akt II CKN 425/01, LEX nr 137527). W ostatnio wymienionym przypadku norma konstytucyjna mogłaby stanowić podstawę prawną przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków tylko wtedy, gdyby możliwe było jej skonkretyzowanie w formie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. między innymi wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 482/08, Biuletyn SN 2009/6/12). Tak utrwalony pogląd wyraźnie zatem wskazuje, że jeżeli istnieje przepis prawa uregulowany ustawowo, przepis ten stanowi podstawę do podejmowania działań przez organ władzy publicznej, jak również oceny działania przez sąd administracyjny legalności podjętej decyzji. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, zarówno tut. Sąd, jak i organy wydające decyzje w sprawie związane są wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 223 pod pozycją 1476, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782, z 2005 r. Nr 130, poz. 1087, Nr 169, poz. 1420 i Nr 175, poz. 1459, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i Nr 220, poz. 1600 i 1601, z 2007 r. Nr 69, poz. 468 i Nr 173, poz. 1218 oraz z 2008 r. Nr 59, poz. 369) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż "Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku o sygn. SK 22/01 przyjął, że "ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności" (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216, jw., s. 1090). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela to stanowisko". Powyższe wynika z faktu, iż ust. 1 art. 136 u.g.n. ustawodawca wyraźnie odwołał się do decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zatem z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jeżeli wywłaszczenie następowało w formie indywidulanej decyzji administracyjnej to, "W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r.". W innych zaś przypadkach koniecznym jest stosowanie art. 216 u.g.n., albowiem "Art. 216 ustawy, przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego". Tym samym, to nie błędne przekonanie organów, a ocena zaprezentowana Trybunał Konstytucyjny nakazuje rozróżnienie sytuacji wywłaszczenia, która następowała na podstawie decyzji administracyjnych, od innych sytuacji utraty prawa własności. Należy przy tym wskazać, iż w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. (Sk 9/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "(...) Trybunał jest związany wykładnią art. 216 ust. 1 ustawy (oraz całego art. 216) przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a stosowanie przepisów prawnych (norm prawnych) nie podlega kognicji Trybunału. Trybunał przypomina przy tej okazji, że we wspomnianym wyroku o sygn. SK 22/01 Trybunał wyjaśniał znaczenie przyjętej przez sądy administracyjne wykładni art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako wykładni przepisu, w którym ustawodawca dokonał enumeratywnego wyliczenia przepisów, podkreślając zarazem, że konstrukcja przepisu prawnego, w którym następuje wyliczenie enumeratywne wyklucza wszelką rozszerzającą wykładnię tego przepisu. W przywołanym wyroku Trybunał stwierdził między innymi: "art. 216 ustawy z 1997 r. jest traktowany - przez orzecznictwo (tak - wydane w sprawach będących źródłem niniejszych skarg konstytucyjnych - wyroki NSA z 3 października 2000 r., IV SA 2179/98 i z 21 listopada 2000 r., IV SA 2172/00, a także orzecznictwo wcześniejsze, np. uchwała SN z 24 września 1992 r., III AZP 12/92, niepublikowana, postanowienie SN z 1 maja 1993 r., I CRN 41/93, OSN 1993, nr 10, poz. 185) i doktrynę (np. T. Woś, jw., s. 177) jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy - tym bardziej - stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu (w ujęciu ustawy z 1997 r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje do wiadomości, że takie rozumienie art. 216 ustawy z 1997 r. (niewątpliwie zresztą najbliższe jego językowemu ujęciu) ustabilizowało się w orzecznictwie sądowym. Wyklucza to możliwość poszukiwania przez Trybunał Konstytucyjny własnej wykładni tego przepisu, a nakazuje zbadanie, czy treść tego przepisu, tak jak ustaliło ją orzecznictwo sądowe, jest zgodna z konstytucją (zob. np. wyrok TK z 3 października 2000 r., K. 33/99, OTK ZU Nr 6/2000, poz. 188, s. 1002)". Przekładając powyższe rozważania do stanu sprawy należy zatem stwierdzić, iż prawidłowo organy I i II instancji uznały, że art. 136, art. 137 i art. 216 u.g.n. nie jest możliwy do zastosowania przy rozpatrywaniu wniosku skarżących o zwrot ich nieruchomości. Należy bowiem przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.279) "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze W. przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy W.". Powyższe oznacza, iż przejęcie nieruchomości następowało z mocy ustawy, nie zaś w trybie wydawanych decyzji indywidualnych przez organ. Taka zaś konstrukcja uniemożliwia zastosowanie art. 136 i 137 u.g.n., które wprost odwołują się do "decyzji o wywłaszczeniu", a zatem władczego indywidualnego rozstrzygnięcia organu administracji. Jednocześnie sami skarżący dostrzegają brak wskazania w art. 216 u.g.n. ww. dekretu i zaakceptowanej wykładni tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie wskazania "katalogu zamkniętego" i niedopuszczalności stosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu nie jest możliwym wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie w oparciu o ten przepis. Takie zaś ustalenie prowadzi do konkluzji, iż zarówno Wojewoda [...], jak i Starosta L. prawidłowo umorzyły postępowanie w sprawie. Ostatecznie należy wskazać, iż w ocenie Sądu nie jest koniecznym występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 216 ust. 1 u.g.n. jest niezgodny z art. 21 ust. 2 , z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przez nie umieszczenie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. 1945 Nr 50 poz. 279 ). Należy bowiem wskazać, iż uprawnienie byłych właścicieli nieruchomości objętych dekretem [...] w tym również skarżących jako następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, do żądania zwrotu tych nieruchomości zostało przewidziane w przepisach prawa. Otóż zgodnie z art. 214 ust. 1 u.g.n. "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość". Przepis ten stanowi zatem samodzielną podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu tzw. gruntów [...]. Oczywistym jest przy tym, iż rozstrzygniecie w tym przedmiocie zdeterminowane jest spełnieniem przesłanki wskazanej w tym przepisie, brak jej spełnienia powoduje bowiem roszczenie o odszkodowanie co zostało przewidziane w art. 215 u.g.n. W ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż "Przedmiotem kontroli Trybunału nie może więc być zaniechanie ustawodawcy, także wówczas, gdy skarżący wiąże to zaniechanie z zakresem określonego przepisu, wskazanego jako przedmiot kontroli, uzasadniając, że prawodawca winien objąć ten zakres normatywny regulacją prawną wskazanego do kontroli (zaskarżonego) przepisu. Ta oczywista zasada, że kognicja Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, dotyczy także postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną, co Trybunał wielokrotnie przypominał (por. np. postanowienie TK z 8 czerwca 2000 r., sygn. Ts 182/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 172, s. 929; z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86; z 27 maja 2008 r., sygn. SK 18/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 74; z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29). Od powyższej zasady Trybunał dopuszcza jednak wyjątki dotyczące sytuacji, w których ustawodawca unormował jakąś sferę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, naruszając zarazem konstytucyjną zasadę równości. W takim przypadku Trybunał ma kompetencję nie tylko w zakresie tego, co akt ustawodawczy, wydany i obowiązujący, uregulował, ale także w zakresie tego, co pominął, chociaż, zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, powinien był uregulować. Takie stanowisko, dotyczące tzw. pominięcia ustawodawcy, które może być przedmiotem zaskarżenia do Trybunału i przedmiotem jego kognicji, ukształtowało się jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. (por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52), a następnie było utrwalane w orzecznictwie Trybunału na gruncie Konstytucji (por. np. wyroki: z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; z 30 maja 2000 r., sygn. K 37/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; z 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; z 17 kwietnia 2007 r., sygn. SK 20/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 38; z 16 listopada 2010 r., sygn. K 2/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 102)". Tymczasem jak wynika z przytoczonych ww. przepisów art. 214 i 215 u.g.n. materia dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości objętych działaniem dekretu warszawskiego została uregulowana identycznie dla wszystkich byłych właścicieli lub jej następców prawnych. Należy wskazać przy tym, iż z normy zawartej w art. 32 Konstytucji nie wynika zasada równego traktowania wszystkich, tylko nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego: "wszystkie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (m. in. zob. wyrok TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 10/09). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.