I SA/Wa 1660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] Minister Infrastruktury uchyli swą poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie w sprawie przed Ministrem Infrastruktury. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...] wywłaszczyło nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność M. S. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. K. S., S. N., J. S., A. S., K. S., B. S. i M. K. reprezentowani przez pełnomocnika T. N., wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia [...] grudnia 1968 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. W uzasadnieniu dokonał analizy zaskarżonej decyzji pod kątem brzmienia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wskazał, że jak wynika z akt archiwalnych, o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wystąpił Zarząd [...] w P. Wywłaszczenia dokonano pod budowę ul. [...] w P. Inwestycja ta została zlokalizowana decyzją Prezydium Rady Narodowej w P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. W aktach archiwalnych brak jest tej decyzji, jednakże jak wynika z zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 1968 r. oraz wniosku wywłaszczeniowego decyzja taka została wydana. Nie odnalezienie jej po 43 latach nie może natomiast, zdaniem organu, być okolicznością potwierdzającą brak jej istnienia. Uznać zatem należy, że cel wywłaszczenia mieścił się w katalogu określonym w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94). Jednocześnie wskazał, że na podstawie art. 16 w/w ustawy, o wszczęciu postępowania organ zawiadamiał, za dowodem doręczenia, właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły prawa rzeczowe ograniczone. Ostatecznie Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Pismem z dnia [...] września 2010 r. S. N., reprezentowana przez pełnomocnika T. N. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie. W uzasadnieniu powołał się na przepisy dotyczące właściwości organów administracji wskazując, że co do zasady właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Powołując się na orzecznictwo naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczowa organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którą organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez to prezydium rozpatrywała natomiast Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Kompetencje Prezydium Rady Narodowej w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda. W związku z powyższym Minister uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości organu. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. W skardze zarzucił organowi naruszenie m.in.: art. 6, art. 7, art. 12 i art. 156§ 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania decyzji orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości Prezydium Rady Narodowej Miasta P. działało jako organ szczebla wojewódzkiego, a zatem organem wyższego stopnia jest Minister. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...].07.2011r.był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. Powołując się na stanowisko judykatury Minister Infrastruktury wyszedł z założenia, że jeśli organ - Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w P. - , który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 K.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1968 r. powinien być Wojewoda [...] w związku z czym postępowanie przed Ministrem Infrastruktury umorzył. Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. W komentarzu M. Jaśkowska wskazała (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009), że "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". Zaznaczyć należy jednak, że nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P." Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (w tym wypadku Prezydium Rady Narodowej w P., jako odpowiednika prezydium wojewódzkiej rady) na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. Przypomnieć należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należało oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wskazaną wyżej kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17 października 1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10 sierpnia 2011 r. I OSK 1398/10 (vide: baza orzeczeń). W tej sytuacji nawet jeśli zgodzimy się, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej – jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. (...) W szczególności z postanowień art. 3 ust. 1 pkt. 7 powołanej ustawy wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r. I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia – to jednak w ocenie sądu w niniejszym składzie takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem tezę, że "artykuł 3 ust. 1 pkt 5 u.w.a.rz. ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Regulacja art. 7 konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje" (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11). Tak więc, zdaniem sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku SN z 3 września 1998 r. III RN 83/98. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, iż w prawomocnych wyrokach wydanych już w tej sprawie przez NSA i WSA w Warszawie, sądy nie zakwestionowały właściwości Ministra jako organu wyższego stopnia, oceniając dotychczasowe postępowanie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przywołując jedynie ostatnie wyroki wydane w tej sprawie: wyrok WSA z dnia 28.11. 2007r. ISA/Wa 1385/06 uchylający w części decyzje stwierdzające nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu i wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. I OSK 515/08 oddalający skargi kasacyjne od tego wyroku, zauważyć należy, że gdyby WSA uznał niewłaściwość Ministra, powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Tymczasem sąd jedynie uchylił decyzję Ministra Budownictwa. Mimo więc, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. sąd wprost nie wypowiedział się o właściwości organu wyższego stopnia, to treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawa prawna pozwalają przyjąć, że sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia właściwości rzeczowej przez Ministra Budownictwa. Właściwości tej nie zakwestionował również NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. Taką oceną sąd w niniejszej sprawie jest związany, na podstawie art. 153 P.p.s.a. Rozpatrując po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].08.2010 r. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., a także naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P., co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku . Zauważyć przy tym należy, że "przepis art. 153 p.p.s.a. ma podwójny charakter – nie jest to tylko przepis procesowy, ale zawiera też elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18.06.2010 r. I FSK 1070/09, LEX nr 643150). Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.