I SA/Wa 1683/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] 2. uchyla postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr[...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 24 września 1998 r. S. N. wystąpił do Wojewody [...] o zwrot nieruchomości położonej w J. wykaz [...] o pow. [...] ha, będącej własnością J. i M. N. W toku postępowania ustalono, że ww. nieruchomość przejęta została decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1967 r. nr[...] jako opuszczona. Decyzją z dnia [...] września 1999 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wyrokiem z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1053/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. N. uznając, że organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2006 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009 r. S. N. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r., które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. powyższy wniosek przekazało zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało ją w mocy. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt. IV SA/Po 574/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując w uzasadnieniu wyroku, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało przedmiotową sprawę Ministrowi Rolnictwa I Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. przekazał ją Wojewodzie[...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1967 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, o pow. [...] ha, położonej we wsi J., objętej księgą wieczystą KW[...], stanowiącą własność J. i M. N. Powyższa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że małżonkowie J. i M. N. przedmiotową nieruchomość opuścili, nie interesują się nią, ziemia w całości leży odłogiem, nie są regulowane także podatki ani inne świadczenia na rzecz Państwa. Ze względu na nieznane organowi miejsce zamieszkania właścicieli decyzja o przejęciu została wywieszona w Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J. W toku postępowania Wojewoda [...] nie ustalił aby przedmiotowa nieruchomość niesłusznie została uznana za opuszczoną, a przeprowadzone w toku niniejszego postępowania dowody cechuje duża ogólnikowość, która nie pozwala ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. N., podnosząc, że przedmiotowe gospodarstwo w latach 1950-1967 było przez cały czas uprawiane. Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z uzasadnienia kwestionowanej decyzji z 1967 r. wynika, że Prezydium zostało poinformowane przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J. pismem z dnia 2 sierpnia 1967r , że na terenie wsi J. znajduje się opuszczona nieruchomość rolna o pow. [...] ha, która nie jest uprawiana i w całości odłoguje. Jej właściciele wyjechali ze wsi J. i nie jest znane ich miejsce zamieszkania, a ponadto nie regulują żadnych świadczeń i podatków ciążących na nieruchomości. Faktu przejęcia gospodarstwa na własność Państwa właściciele za swojego życia nigdy nie kwestionowali. Dopiero w 1998 r. S. N- siostrzeniec J. N. i jednocześnie spadkobierca poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości zażądał wydania decyzji administracyjnej o jej zwrocie. Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. nr 32, poz. 161), a w myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych z 5 sierpnia 1961 r., za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w znacznej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika lub dzierżawcę. Organ odwoławczy podniósł, że w powołanych przepisach ustawodawca nie uzależniał przejęcia gospodarstwa rolnego od okresu czasu, w którym gospodarstwo zostało opuszczone . Jeśli więc spełnione zostały przesłanki z § 1 ww. rozporządzenia, wskazujące na opuszczenie gospodarstwa, zaistniały podstawy do jego przejęcia na rzecz Państwa. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów, które w sposób oczywisty wskazywałyby, iż nie doszło do spełnienia wskazanych warunków pozwalających na przejęcie nieruchomości, Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została na rzecz Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Minister stwierdził, że zeznania świadków złożone w toku niniejszego postępowania posiadają bardzo wysoki stopień uogólnienia i odnoszą się do wiedzy osób trzecich, a organ przesłuchując świadków nie odnotował dat ich urodzenia, zatem nie jest znany ich wiek w czasie, którego zeznania dotyczą. Powyższe zeznania zdaniem organu odwoławczego absolutnie nie dowodzą, że przedmiotowe grunty po wypowiedzeniu umowy dzierżawy przez M. M. w sierpniu 1962r były uprawiane. W ocenie organu brak zagospodarowania przedmiotowych gruntów potwierdza treść pisma Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J. z [...] sierpnia 1967 r., a które stanowiło podstawę wydania kwestionowanej decyzji. W ocenie Ministra również pismo Wydziału Finansowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z 8 września 1967 r., w którym udzielono J. N. odpowiedzi na jego podanie z 10 sierpnia 1967 r., że w kartotece tegoż Wydziału nie figuruje jako dłużnik, zaś w sprawie zaległości z tytułu zobowiązań pieniężnych i obowiązujących dostaw powinien się zwrócić do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w J., nie stanowi dowodu na potwierdzenie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie niezbicie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością opuszczoną w rozumieniu przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. i rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r., bowiem w sprawie niekwestionowany jest fakt, iż na nieruchomości nikt nie zamieszkiwał, a przy tym nieruchomość ta nie była uprawiana ani poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Minister zaznaczył, że w postępowaniu nadzorczym, aby można było uznać, że decyzja rażąco narusza prawo, musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że w danej sprawie w toku postępowania zwykłego doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa, a naruszenie to ma istotną wagę, że winno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie do takiego naruszenia prawa, zdaniem, Ministra nie doszło i dlatego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody[...]. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. N. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1967 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie również decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania w podwójnej wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowego gospodarstwa nie można uznać za opuszczone, gdyż jak wynika z zeznań świadków przesłuchanych w niniejszym postępowaniu ziemia nie leżała odłogiem i była uprawiana na podstawie umów dzierżawy zarówno ustnych jak i pisemnych zawieranych z właścicielami. Skoro zaś organy obu instancji stwierdziły, że zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają jednoznacznie, iż uprawa przejętych działek była wynikiem zawartych z właścicielami umów dzierżawy powinny w tym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe, podjąć działania zmierzające do pozyskania stosownych dokumentów czy to z gminy czy to z archiwum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 574/09 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009r nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania wskazując jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1967 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – po uchyleniu decyzji czy też stwierdzeniu jej nieważności jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i wydaniu nowego orzeczenia – Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090). Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (wyrok NSA z 25 października 2006 r., I OSK 1377/05, LEX nr 281309). W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz w doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/99, OSNP 2000, wyrok NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 574/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w związku z czym nie może pozostać w obrocie prawnym. Jednocześnie Sąd wskazał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku S. N. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1967 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skutkiem uprawomocnienia się wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był obowiązek zastosowania się do nich organów administracji publicznej. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wbrew wskazaniom Sądu i z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. przekazał niniejszą sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie[...], który z naruszeniem art. 153 p.p.s.a rozpatrzył sprawę jako organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 18 listopada 2009r jedynym organem uprawnionym do jej rozpatrzenia jako organ pierwszej instancji był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił w sprawie niniejszej jako organ odwoławczy, co stanowi również naruszenie art. 153 p.p.s.a. W związku z rodzajem naruszenia prawa, którego dopuściły się organy orzekające Sąd zwolniony jest z merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organy zastosują się do wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 18 listopada 2009 r., co oznacza, że organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest w pierwszej instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy nie znajdując uzasadnienia dla ich podwyższenia.