I SA/Wa 1726/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej H. L. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania G. H., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...] Naczelnik Miasta [...]. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr o pow. [...] ha. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 140 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej ugn, orzekł o zwrocie na rzecz D. P., B. C, M. K., D. S. i J. S. (następców prawnych byłych właścicieli) nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (stanowiących część dawnych działek nr [...] i nr [...]) oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pismem z dnia 29 sierpnia 2008 r. G. H. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. wskazując na rażące naruszenie prawa, gdyż został pominięty w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości, której był dzierżawcą na podstawie umowy zawartej z Zarządem Miasta [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. uzasadniając brakiem przesłanek z art. 156 § 1 Kpa świadczących o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego weryfikowanego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że dzierżawca nieruchomość powinien być stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jednak zarzut dotyczący ww. kwestii stanowić może przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania G. H. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty [...] przepisem art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogli żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. art. 137, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organ podkreślił, że badając, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy mieć na względzie, iż własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, które może być odjęte tylko w ściśle określonych warunkach (art. 21 Konstytucji RP). Mając zatem na uwadze, że cel przejęcia nieruchomości został w decyzji określony w sposób ogólnikowy, prawidłowa ocena tego celu powinna być dokonywana z uwzględnieniem dokumentacji wywłaszczeniowej. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji administracyjnej, będzie to analiza dokumentacji obowiązkowo dołączanej do wniosku o wywłaszczenie, treść samego wniosku lub w razie ich braku – innych dokumentów pochodzących z okresu sprzed wywłaszczenia, a dotyczących tego postępowania. Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...] decyzji lokalizacji szczegółowej Prezydium [...] Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...], planu zagospodarowania działki oraz protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 21 stycznia 1998 r. Minister stwierdził, że na spornej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] wybudowano lokal gastronomiczny "[...]" funkcjonujący do 1993 r. jako kawiarnia. Obecnie znajduje się tam sklep. Ponadto Minister uznał, że cel wywłaszczenia, jakim była realizacja wolnostojącego pawilonu kawiarni, obejmowała również jego otoczenie niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obiektu, jako zorganizowanej całości. Brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja celu ograniczała się tylko do gruntu pod budynkiem, bądź do arbitralnie określonej części bezpośredniego otoczenia, obejmującej tylko część zrealizowanej infrastruktury. Zrealizowanie wszystkich elementów otoczenia pawilonu przewidzianych w planie zagospodarowania działki oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, rażąco narusza art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 ugn. Tym samym decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. zawierała wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. L. , następca prawny zmarłej [...] maja 2011 r. D. S.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art.156 Kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 Kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 Kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 Kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 Kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 Kpa, art. 97 § 1 pkt 1 Kpa bądź art. 105 Kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; M.S. - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § Kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż Minister Infrastruktury skierował zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. do zmarłej - w dniu [...] maja 2011 r. – D. S. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłej, której okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Powyższe oznacza, że Minister w niniejszej sprawie naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 Kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu, i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu stron organ rozpozna ponownie sprawę z odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2010 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ppsa., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6