I SA/Wa 1727/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi F. D. i Z. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących F. D. i Z. D. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1980 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsiach [...] i [...], stanowiącego własność R. D., F. D. i Z. D.. Decyzją z dnia [...] maja 1988 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1980 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa udziałów w gospodarstwie stanowiących współwłasność F. D. i Z. D. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] stycznia 1980 r. w pozostałej części, tj. części stanowiącej byłą własność R. D., wystąpili następcy prawni byłej właścicielki przejętej nieruchomości – F. D. i Z. D. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziału R. D. w wysokości 4/18 w nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] położonej w miejscowości [...] oraz udziału w wysokości 4/6 w nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili F. D. oraz Z.D. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa udziału R. D. w wysokości 4/18 w nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] położonej w miejscowości [...] oraz udziału w wysokości 4/6 w nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w [...], została wydana na podstawie art. 45 oraz art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z art. 45 ustawy, jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Przepis art. 52 ust. 2 wskazywał natomiast, że przekazanie gospodarstwa Państwu następowało w drodze decyzji naczelnika gminy. Z powyższego wynika zatem, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo na gruncie art. 45 było możliwe w przypadku łącznego spełnienia dwóch warunków – złożenia przez rolnika wniosku o przejęcie gospodarstwa i gdy zaistniała jedna z trzech okoliczności: brak było następców lub też następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, ewentualnie odmówił on przejęcia gospodarstwa. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. określał, że przez pojęcie "następca" należało rozumieć zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika, a także jego pasierbów i wychowanków, którzy mieli kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia, nie byli inwalidami I lub II grupy. Wydane w wykonaniu delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166) w § 37 stwierdzało ponadto, że następcą rolnika powinna być osoba dająca również gwarancje należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. nie precyzowała zawartego w przepisie art. 75 ust 1 pkt. 2 warunku posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani nie zawierała delegacji upoważniającej inny organ do sprecyzowania tego wyrażenia. Należy przyjąć, że treść tego warunku odpowiadała pojęciu "kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego" określonego w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., Nr 31, poz. 215 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa, dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego było: świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego przez któregokolwiek z następców prawnych byłych właścicieli. R. D. była współwłaścicielką przedmiotowego gospodarstwa, położonego we wsi [...] i [...]. W odniesieniu do zarzutu, że nie złożyła ona wniosku o przejęcie gospodarstwa Minister wskazał, że z uwagi na znaczny upływ czasu – 35 lat od wydania decyzji, mogła nie zachować się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego decyzją o przejęciu części gospodarstwa rolnego w wysokości udziału 4/18 w nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] położonej w miejscowości [...] oraz 4/6 w nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej we wsi [...]. Nie oznacza to jednak, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Bezspornym jest, że w decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. Naczelnik Gminy [...] powołuje się na złożony przez R. D. wniosek o przekazanie gospodarstwa rolnego na własność Państwa, a w uzasadnieniu jednoznacznie stwierdza się, iż była właścicielka "wystąpiła" o przejęcie przez Państwo gospodarstwa. Istotnym jest, że niekompletność akt postępowania spowodowana upływem czasu nie oznacza wadliwości takiego postępowania (por.: wyroki NSA z dnia 7 października 2014 r., I OSK 463/15; WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., I SA/Wa 126/13; z dnia 15 września 2014 r., I SA/Wa 156/14; z dnia 12 listopada 2014 r., I SA/Wa 1727/14). Od dnia przejęcia przedmiotowych nieruchomości R. D. nie podejmowała żadnych działań, mających na celu odzyskanie przejętych na własność Państwa udziałów w wysokości 4/18 w nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] położonej w miejscowości [...] oraz udziału w wysokości [...] w nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w [...]. Trudno dać wiarę sytuacji, że właściciel, od którego przejęto nieruchomość wbrew jego woli, nie kwestionuje jej przez całe swoje życie. Powyższe jednoznacznie potwierdza tezę, iż przejęcie nastąpiło zgodnie z wolą byłej właścicielki. Nie można mieć zatem pewności, że powyższy wniosek nie został złożony, a tylko wtedy mogłoby to skutkować uznaniem decyzji za rażąco naruszającą prawo. Odnosząc się natomiast do drugiej z przesłanek, zawartej w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r., Minister stwierdził, że osoby wskazane w prawomocnym postanowieniu sądu jako następcy prawni byłej właścicielki – F. D. i Z. D., nie posiadali kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza. Uznać zatem należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa udziału R. D. w wysokości 4/18 w nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...], położonej w miejscowości [...] oraz udziału w wysokości 4/6 w nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w [...]. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli F. D. i Z. D. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziału R. D., została wydana bez rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w myśl art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa uzależnione było od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) braku następców lub niespełnianiu przez następców warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmowy przejęcia przez nich gospodarstwa; 2) złożenia stosownego wniosku przez właściciela gospodarstwa. R. D. nigdy nie wnioskowała o przejęcie na własność Skarbu Państwa jej udziału w wysokości 4/18 w nieruchomości oznaczonej nr działek [...], położonej w [...] oraz udziału w wysokości 4/6 w nieruchomości oznaczonej nr działki [...], położonej w [...]. Chybione jest twierdzenie Ministra Rolnictwa, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na jej wniosek, a decyzja w nim wydana była zgodna z jej wolą, z uwagi na fakt, że nie złożyła od niej odwołania. R. D. w chwili wydania przedmiotowej decyzji była osobą starszą, która mogła nie zdawać sobie sprawy ze skutków decyzji, wydanej pomimo braku stosowanego wniosku. Wszczęcie postępowania wymagało wyraźnego wniosku strony, a prowadzenie postępowania bez wniosku pozostawało w kolizji z prawem. Decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie standardu ochrony prawa własności stanowi przykład rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zdaniem sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykorzystał wszelkich dostępnych mu działań, które mogłyby służyć pełniejszemu wyjaśnieniu sprawy i w konsekwencji ocenie kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, czym naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 k.p.a., była decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziału R. D. w wysokości 4/18 w nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...], położonej w miejscowości [...] oraz udziału w wysokości 4/6 w nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) – dalej: ustawa – zgodnie z którym "W razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo." Rację ma zarówno organ nadzoru, jak i skarżący, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo na gruncie art. 45 ustawy było możliwe w przypadku łącznego spełnienia dwóch warunków: (1) złożenia przez rolnika wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego, (2) gdy brak było następców lub też następcy nie spełniali warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, ewentualnie odmówili przejęcia gospodarstwa. Słusznie też organ stwierdza, że definicję następcy zawierał art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym następcą mógł być zstępny, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierb i wychowanek, którzy posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie są inwalidami I lub II grupy; w razie braku takich osób następcą może być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Ten ostatni przepis, ani żaden inny w ustawie, nie precyzował, co rozumie się przez posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie było też upoważnienia ustawowego do uregulowania tej kwestii w akcie wykonawczym. Rację ma zatem organ, że w takiej sytuacji kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego należało określać zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., Nr 31, poz. 215). W myśl tego przepisu (w brzmieniu na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa, czyli wg tekstu jednolitego z 1972 r.) dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego było: świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego przez któregokolwiek z następców prawnych byłych właścicieli, lub jeśli praca w gospodarstwie rolnym stanowi dla niego zawód dający główne źródło utrzymania (§ 3 ust. 1 i 3). Organ nadzoru jako okoliczność bezsporną przyjął, że skarżący nie posiadali kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, odwołując się w tej mierze (w decyzji z dnia [...] października 2014 r.) do pisma pełnomocnika skarżących z dnia 8 kwietnia 2014 r., gdzie wskazał on, że następcy prawni R. D. nie posiadali wykształcenia rolniczego i nie legitymują się zaświadczeniem gromadzkiej rady narodowej, stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednocześnie pełnomocnik skarżących zaznaczył jednak, że obaj skarżący prowadzili przez wiele lat gospodarstwo rolne. Ocenę organu nadzoru, że Z. i F. D. nie posiadali kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego w dniu przejęcia tego gospodarstwa przez Państwo od R. D. – opartą tylko na stwierdzeniach zawartych w powołanym piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. i na braku odpowiedniego zaświadczenia ówczesnej gromadzkiej rady narodowej – należy uznać za przedwczesną. Wobec braku akt sprawy dotyczących przejęcia gospodarstwa (na obecnym etapie postępowania nadzorczego) organ nadzoru powinien sam ustalić, czy skarżący posiadali kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w myśl powołanych przez siebie przepisów. O tym, że było to prawdopodobne, może świadczyć fakt, że skarżący, w myśl postanowień spadkowych po swoich rodzicach (z dnia 27 stycznia 1983 r., I Ns [...], i z dnia 23 grudnia 2008 r., I Ns [...]) zarówno w 1977 r. jak i w 1985 r. byli uprawnieni do dziedziczenia gospodarstwa rolnego, do czego też były wymagane kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego przy dziedziczeniu ustawowym. Nie czyniąc tego (we współdziałaniu ze stroną postępowania) organ nadzoru zaniechał wyjaśnienia okoliczności istotnej dla ustalenia przesłanek stwierdzenia nieważności kontrolowanej w nadzorze decyzji, czym naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po drugie, organ nadzoru uznał, że nie jest możliwe odnalezienie akt dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego należącego do R. D. i na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1980 r. ocenił, że przejęcia dokonano na wniosek właścicielki, co – zdaniem organu – wynika z treści tej decyzji. Takie "pośrednie" wnioskowanie, na podstawie treści dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna, byłoby dopuszczalne, gdyby rzeczywiście organ nadzoru wyczerpał wszelkie możliwe sposoby dotarcia do akt postępowania, w którym ta decyzja zapadła. W ocenie sądu tak się jednak nie stało. Organ przeoczył bowiem istotny fakt, mianowicie z jakiego źródła uzyskał samą decyzję (kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem) z [...] stycznia 1980 r. Otóż przesłał mu ją pełnomocnik skarżących przy piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. Z przesłanej kopii egzemplarza tej decyzji wynika, że oryginał jej (na podstawie którego poświadczono za zgodność kopii z oryginałem) znajduje się w Archiwum Państwowym [...] Oddział w [...] w zespole akt nr [...] pn. Urząd Gminy w [...] 1972-1990. Z akt, na podstawie których orzekał sąd (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie wynika, aby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi występował do Archiwum Państwowego [...] Oddział w [...], z zapytaniem o akta z postępowania kontrolowanego w trybie nadzoru. Minister zwracał się do wielu organów: Wojewody [...], Wojewody [...], Starosty Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...], ZUS, KRUS, ale do Archiwum, z którego pochodziła informacja o decyzji z 1980 r. nie wystąpił, czym również naruszył art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Kompleksowa ocena (na gruncie art. 80 k.p.a.) obydwu przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego w trybie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r., w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwa będzie dopiero wówczas, gdy organ wyczerpie wszelkie możliwości dotarcia do akt postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 1980 r., a w przypadku ich uzyskania w całości lub w części, na podstawie treści pozyskanych dokumentów. W przeciwnym razie organ nadzoru sam ustali, czy skarżący w dniu [...] stycznia 1980 r. posiadali kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a jeśli tak, czy nie odmówili jego przejęcia i na podstawie posiadanych dokumentów raz jeszcze oceni, czy R. D. złożyła wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego. W oparciu o korespondencję prowadzoną przez organ z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych sąd domniemywa, że organ nadzoru chciał ustalić, czy R. D. pobierała emeryturę lub rentę z ZUS, co pośrednio miałoby świadczyć o tym, że akceptowała przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo. Jedynie na marginesie sąd więc zauważa – w nawiązaniu do odpowiedzi udzielanych Ministrowi przez ZUS – że informacja o stanie konta osoby ubezpieczonej w ZUS to nie to samo, co informacja o tym, czy zmarła pobierała emeryturę z ZUS, co jest potrzebne organowi na potrzeby prowadzonego postępowania. Ze swoich kompetencji organ musi jednak sam korzystać we właściwy sposób. Mając więc na uwadze, że zaniechania organu nadzoru, o których była mowa wyżej, świadczące o naruszeniu powołanych przepisów k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.