I SA/Wa 1755/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Z. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie wszczęcia, z wniosku Z. N., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1998 r., Powyższe postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1998 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przekazał nieodpłatnie Gminie [...], jako związane z realizacją jej zadań ustawowych, X, składające się m. in. z prawa użytkowania wieczystego szeregu nieruchomości gruntowych, w tym prawa użytkowania wieczystego położonego w B. przy ul. [...] gruntu, oznaczonego jako dz. nr [...] o pow. [...]m², oraz prawa własności posadowionego na nim budynku mieszkalnego. Wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. Z. N. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż w jego ocenie gmina wskazała jedynie potencjalny związek przekazywanego mienia z realizacją jej zadań. Podnosił również, że w budynku posadowionym na działce nr [...] zlokalizowane były mieszkania zakładowe przedsiębiorstwa państwowego "X". On zaś jest najemcą jednego z nich (lokalu nr [...]), a w efekcie decyzji komunalizacyjnej oraz przekształcenia ww. przedsiębiorstwa w spółkę akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest gmina, pozbawiony został możliwości nabycia na własność tego mieszkania na zasadach preferencyjnych określonych ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. - o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 roku, Nr 4 poz. 24 ze zm.). Te okoliczności wskazują zaś, że ma on interes prawny uprawniający go do wnioskowania o zbadanie legalności decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. W efekcie rozpoznania powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] maja 2011 r., wydanym na podstawie art. 61 a w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...], wskazując na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, legitymującego go do uruchomienia postępowania. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Minister wywodził, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, iż miał - w dacie komunalizacji tytuł prawnorzeczowy do przekazywanej gminie nieruchomości. Z zebranej natomiast w sprawie dokumentacji - w tym treści księgi wieczystej KW nr [...] – wynika, że takim tytułem prawnorzeczowym Z.N. się nie legitymuje. Jest on bowiem jedynie najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] . Umowa najmu mieszkania potwierdza zaś jedynie faktyczne władanie określonym lokalem. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Z. N. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując podnoszoną w nim argumentację. Na powyższe postanowienie Z. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu, że wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie posiada on legitymacji czynnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. - co skutkowało nieuprawnioną odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniósł także, że w efekcie komunalizacji, lokal mieszkalny zajmowany przez niego utracił cechy mieszkania zakładowego, wobec czego nie może on skorzystać z preferencyjnych warunków jego nabycia wynikających z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zakwestionowanego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty podniesione w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1791/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę, podzielając ocenę organu, że skarżący nie ma legitymacji uprawniającej go do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z [...] grudnia 1998 r. Od wyroku tego Z. N. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w następstwie rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2313/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Sąd kasacyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do wnioskowania o zbadanie legalności ww. decyzji komunalizacyjnej. Sąd podkreślił, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. W nawiązaniu do tej reguły Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Z. N. już w skardze wskazywał ustawę, z której przepisów wywodzi swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, tj. ustawę z 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych (...). Uszczegółowił zaś podstawę materialnoprawną swojego interesu prawnego w sprawie wskazując w skardze kasacyjnej na art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz.U. Nr 157, poz. 1315, dalej "ustawa zmieniająca"), w tym ustawy z 2000 r., oraz wskazując na to, że nadal zajmuje określony lokal w bloku, w którym przed przekształceniem własnościowym, mieściły się mieszkania zakładowe. W ocenie sądu kasacyjnego wskazanie przez skarżącego na ww. przepis, który stanowi nową regulację prawną dotyczącą byłych mieszkań zakładowych, było trafne. Wprowadza on bowiem w ust. 1 regułę, wedle której jeżeli w procesach przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego mieszkanie, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 2000 r., przestało być mieszkaniem zakładowym przedsiębiorstwa państwowego, to osobie fizycznej zajmującej to mieszkanie w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie umowy najmu albo decyzji administracyjnej o jego przydziale, przysługuje prawo pierwokupu tego mieszkania. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w następnych ustępach art. 4 ustawy zmieniającej unormowane są warunki nabycia takiego prawa w sytuacji naruszenia w procesach przekształceniowych prawa pierwokupu lub interesu prawnego osoby trzeciej, a w tym ostatnim zakresie może chodzić np. o naruszenie interesu prawnego związanego z możliwością przekształcenia prawa najmu mieszkania w prawo o silniejszym charakterze. Odwołując się przy tym do interpretacji tego przepisu zawartej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I CSK 19/10 wskazywał, że z samego brzemienia art. 4 ustawy zamieniającej wynika jego moc wsteczna. Ma on bowiem zastosowanie tylko do zaszłych już w przeszłości zdarzeń prawnych, tj. procesów przekształceń własnościowych mieszkań zakładowych, w wyniku których mieszkania te utraciły charakter mieszkań zakładowych, a przy okazji tych zdarzeń doszło do naruszenia praw lub interesu prawnego ich najemców. Regulacja zawarta w art. 4 dotyczy wszystkich zaszłych przed wejściem w życie tej ustawy procesów przekształceń własnościowych mieszkań zakładowych, także tych, do których doszło przed dniem wejścia w życie ustawy z 2000 r., w wyniku których mieszkania te przestały być mieszkaniami zakładowymi, ale w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nadal zajmowane były przez osoby fizyczne na podstawie umowy najmu albo decyzji administracyjnej o jego przydziale. Uwzględniając powyższe, Sąd kasacyjny nie zgodził się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że regulacja dotycząca mieszkań zakładowych, która weszła w życie po wydaniu decyzji komunalizacyjnej, nie może mieć zastosowania w sprawie skarżącego. Przyznał również rację skarżącemu kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wszechstronnego zbadania wpływu decyzji komunalizacyjnej na sferę praw strony skarżącej i tym samym bezpodstawnie zaakceptował fakt, że organ odmówił jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W konsekwencji zaś tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznała za usprawiedliwiony zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i zobowiązał sąd pierwszej instancji do uwzględnienia wyrażonego w wyroku poglądu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) , rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznający sprawę ponownie nie może on zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, ani też też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 30.08.2011 r. sygn. akt II GSK 727/10 Lex nr 1068858). Oznacza to, że nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez Sąd kasacyjny mają dla sądu pierwszej instancji moc wiążącą. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Rozpoznając zatem sprawę, przy uwzględnieniu dyspozycji normy prawnej zawartej w przepisie art. 190 powołanej wyżej ustawy, skład orzekający ocenił, że skarga Z. N. jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji, jak też poprzedzające je postanowienie tegoż organu z [...] maja 2011 r. nr [...] wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 28 w zw. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz.U. Nr 157, poz. 1315, dalej: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż konsekwencją naruszenia tych przepisów było nieuprawnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądał skarżący dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r., którą organ ten, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przekazał nieodpłatnie Gminie [...], jako związane z realizacją jej zadań ustawowych, X składające się m. in. z prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...] oraz prawa własności posadowionego na tym gruncie budynku mieszkalnego, w którym wówczas zlokalizowane były mieszkania zakładowe, a najemcą jednego z nich był w dacie komunalizacji i jest nadal skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 24 kwietnia 2014 sygn. akt I OSK 2313/12 zaakceptował stanowisko skarżącego, że źródłem interesu prawnego legitymującym go do uruchomienia postępowania nieważnościowego w sprawie ww. decyzji, jest wskazywany przez niego art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2005 r., która to ustawa nowelizowała m.in. ustawę z dnia z dnia 15 grudnia 2000 r. - o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 roku, Nr 4 poz. 24 ze zm.), na której przepisy z kolei skarżący powoływał się zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego jak też skardze. Sąd kasacyjny wskazał mianowicie, że przepis art. 4 ww. ustawy wprowadza regułę, wedle której jeżeli w procesach przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego, mieszkanie w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 2000 r. przestało być mieszkaniem zakładowym przedsiębiorstwa państwowego, to osobie fizycznej zajmującej to mieszkanie w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie umowy najmu albo decyzji administracyjnej o jego przydziale, przysługuje prawo pierwokupu tego mieszkania (ust. 1). W kolejnych ustępach art. 4 unormowane są warunki nabycia takiego prawa w sytuacji naruszenia w procesach przekształceniowych prawa pierwokupu lub interesu prawnego osoby trzeciej. W tym ostatnim zakresie może chodzić np. o naruszenie interesu prawnego związanego z możliwością przekształcenia prawa najmu mieszkania w prawo o silniejszym charakterze. Odwołując się do wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lipca 201 r., sygn. akt I CSK 19/10, Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że już z samego brzmienia art. 4 wynika jego moc wsteczna. Ma on bowiem zastosowanie tylko do zaszłych już w przeszłości zdarzeń prawnych, tj. procesów przekształceń własnościowych mieszkań zakładowych, w wyniku których mieszkania te utraciły charakter mieszkań zakładowych, a przy okazji tych zdarzeń doszło do naruszenia praw lub interesu prawnego ich najemców. Przy czym także tych, które zaszły przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a także ustawy z dnia 7 lipca 2000 r., w wyniku których mieszkania te przestały być mieszkaniami zakładowymi, ale w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej nadal zajmowane były przez osoby fizyczne na podstawie umowy najmu albo decyzji administracyjnej o jego przydziale. Mając zatem powyższe na względzie Sąd kasacyjny ocenił, że zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji stanowiska organu o braku interesu prawnego legitymującego skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie, czyniło uzasadnionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. Skoro zatem, skarżący legitymował się opartym na normach prawa materialnego interesem prawnym legitymującym go do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Bielskiego (co zostało przesądzone w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego), to odmowa wszczęcia tego postępowania z przyczyn o charakterze podmiotowych, nie miała usprawiedliwionych podstaw. Wydane zaś w tym przedmiocie postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 maja 2011 r. w sposób istotny narusza art. 28 k.p.a. w zw. art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2005 r. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji narusza także te przepisy, jak też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie tegoż organu z 18 lipca 2011 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 190 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku jak też przywoływanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2313/12 i sprowadzają się do wszczęcia i przeprowadzenia z wniosku skarżącego postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 156 § 1 i n. k.p.a., mającego za przedmiot decyzję Wojewody Bielskiego z 31 grudnia 1998 r. Przy czym mając na względzie to, że interes prawny skarżącego dotyczy tylko tej części ww. decyzji, którą rozstrzygano o przekazaniu gminie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B. przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...] oraz prawa własności posadowionego na nim budynku mieszkalnego, postępowaniem tym organ obejmie tylko tę część ww. decyzji. Ewentualna weryfikacja decyzji komunalizacyjnej w jej całokształcie możliwa jest bowiem w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wyłącznie po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania nieważnościowego z urzędu.