I SA/Wa 1758/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. S.A. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku Banku [...] SA (przywoływanego dalej jako "Bank [...] SA") postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2003 r. nr [...] oddalającego wniosek tego Banku o uznanie wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste za bezskuteczne. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Bank [...] SA, w związku z otrzymanym wypowiedzeniem z 21 listopada 2002 r. dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w [...], wystąpił w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) dalej "u.g.n." do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Orzeczeniem [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. wniosek ów oddaliło. Pismem z 20 maja 2015 r. Bank [...] SA wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wystosowanego przez Prezydenta miasta W. wypowiedzenia z 21 listopada 2002 r. dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (nazywanego przez wnioskodawcę "decyzją"), a także stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium z [...] lipca 2003 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 4 u.g.n., z uwagi na nieuwzględnienie obligatoryjnej 50% bonifikaty od opłaty rocznej, związanej z wpisaniem nieruchomości do rejestru zabytków. W następstwie rozpoznania powyższego żądania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego orzeczenia z [...] lipca 2003 r., podnosząc że nie może ono być kwestionowane w tym trybie. Zarówno bowiem to orzeczenia jak też wypowiedzenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nie są decyzjami administracyjnymi. Kolegium zwracało przy tym uwagę, że w sprawach dotyczących wypowiedzenia opłaty rocznej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w ograniczonym zakresie. Samo natomiast wypowiedzenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nie tworzy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Kwestionując przedstawione w postanowieniu stanowisko, Bank [...] SA wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcza w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoje poprzednie postanowienie, podtrzymując zawarte w nim stanowisko, co do tego, że orzeczenie w sprawie aktualizacji rocznej nie jest decyzją administracyjna ani postanowieniem, a tym samym nie może być wzruszone w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Na postanowienie to Bank [...] SA wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie: - art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego; - art. 61 § 1a k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sytuacji i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, poprzez uznanie, że wszczęcie postępowania w tej sprawie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie i nienależyte uzasadnienie zakresu przepisów k.p.a., które znajdują zastosowanie do postępowania prowadzonego przez Kolegium, a przez to uznanie niedopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów zaskarżenia orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia (w skardze nazywanego omyłkowo "decyzją") organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej skargi Bank przedstawił przebieg postepowania w sprawie ustalenia zaktualizowanej opłaty rocznej i wskazywał na wadliwość jej wymiaru ze względu na niezastosowanie przewidzianej w art. 73 ust. 4 u.g.n. obligatoryjnej bonifikaty od tej opłaty, wynikającej z faktu wpisanie pozostającej w użytkowaniu wieczystym nieruchomości do rejestru zabytków. Odwołując się z kolei do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r. II SA/Rz 462/13 wywodził, że możliwa jest weryfikacja w nadzwyczajnych trybach postępowania orzeczeń Kolegium podejmowanych w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że z urzędu jest zobowiązany brać pod uwagę wszystkie wady decyzji, również te niedostrzeżone przez stronę, w tym wady stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Tego rodzaju wadą było zaś obarczone zaskarżone postanowienie. Jedną z wad postępowania, stanowiących podstawę jego wznowienie, jest po myśli art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., udział w wydaniu decyzji (postanowienia) pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1a k.p.a., mającym zastosowanie również do postanowień wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 745/14, Lex 1730508), członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji (postanowienia) objętej wnioskiem. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika zaś, że podczas ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej wszczęcia postępowania nadzorczego, wymóg wynikający z dyspozycji normy prawnej zawartej w ww. przepisie Kolegium w sposób oczywisty naruszyło. Ten sam bowiem członek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego – tj. B. G. brała udział zarówno w wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. jak też była członkiem składu orzekającego, który postanowienie to utrzymał w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Samo jednak stwierdzenie przez Sąd tej wady nie w każdych okolicznościach musi prowadzić do uchylenia obarczonego nią aktu, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. b p.p.s.a. lecz powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (stwierdzenia, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany bowiem pogląd - który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela - że w okolicznościach konkretnej sprawy, jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne, podczas gdy organ administracji działając w trybie nadzwyczajnym ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak też co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (por. wyroki NSA z 13 marca 2012 r. II OSK 2298/11 Lex nr 1219103; z 16 stycznia 2013 r. I OSK 2560/12 Lex 1341473) W niniejszej sprawie zaś w ponownie prowadzonym postępowaniu nie mogło by zapaść meriti inne niż obecnie podjęte rozstrzygnięcie. Rację ma bowiem Kolegium, że w sprawie zakończonej wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.– o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) dalej "u.g.n." orzeczeniem Kolegium z [...] lipca 2002 r., prowadzenie na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a. postępowania nadzorczego było niedopuszczalne. Orzeczenie to nie jest wszak decyzją administracyjną. A tylko do decyzji, względnie postanowień (z mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a.), ten tryb weryfikacji znajduje zastosowanie. Kwestia ta wielokrotnie była akcentowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych (tytułem przykładu można tu przywołać postanowienie NSA z 26.stycznia 2012 r I OSK 6/12 Lex nr 1120684 , wyrok NSA z 11 lipca 2013 r. I OSK 342/12 Lex nr 1374760). Przywoływany natomiast w skardze odmienny pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r. II SA/Rz 462/13 (Lex nr 1355372) jest odosobniony i skład orzekający w niniejszej sprawie go nie podziela. Godzi się zwrócić uwagę, że orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych wydawane w postępowaniu wywołanym wnioskiem podmiotu, któremu organ gminy wypowiedział w trybie art. 78 u.g.n. dotychczasową opłatę roczną za użytkowanie wieczyste – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 (ONSAiWSA 2014/2/20) – wprawdzie "zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną." Skoro zatem orzeczenie, którego wzruszenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. żądał Bank [...] SA, taką decyzją nie jest, to w sprawie wystąpiła niewątpliwie przeszkoda o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiająca prowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja, wbrew temu co sugeruje strona skarżąca, w sposób oczywisty wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w art. 61 § 1 a k.p.a., opisaną jako "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W tym stanie rzeczy podjęcie na tej podstawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z [...] czerwca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej, odpowiada prawu. To z kolei oznacza, że rozpoznając ponownie sprawę, na skutek wniesionego przez Bank [...] SA środka prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło w okolicznościach faktyczno-prawnych podjąć jedynie postanowienie o treści determinowanej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a więc utrzymać kwestionowane postanowienie w mocy. Czynienie natomiast Kolegium zarzutu, że nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy mających mieć znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, pozbawione jest jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie nie rozstrzygano o legalności wypowiedzenia Bankowi [...] SA opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu przy ul. [...] w [...] i poprawności ustalenia jej nowej wysokości w aspekcie normowania z art. 73 ust. 4 u.g.n., a jedynie decydowano o możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydanym w tym przedmiocie orzeczeniem Kolegium. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.