I SA/Wa 1775/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 położona w obrębie [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2 położona w obrębie [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 19 maja 2008 r. J. W. i K. W. wnieśli o wydanie decyzji potwierdzającej, że część nieruchomości stanowiącej ich własność położonej w W. przy ul. [...] została zajęta przed 1 stycznia1999 r. pod budowę tej ulicy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako “ustawa z 1998 r." wskazał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jedncześnie wskazał, iż stwierdzenie nabycia prawa własności w myśl tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 roku przesłanek w postaci: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, nie przysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa. Zdaniem organu, zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne oznacza zajęcie pod drogę zaliczoną przed dniem 1 stycznia 1999 roku do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity z 2004 roku Dz. U. Nr 204, poz. 2086), tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 roku. Wojewoda [...] wskazał, iż prowadzone postępowanie wykazało, że przedmiotowy grunt w dniu 31 grudnia 1998 roku nie był zajęty pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, albowiem w tym dniu ulica [...] w W., na odcinku [...] - [...], na którym znajduję się przedmiotowa nieruchomość, nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg wskazanych w art. 2 ww. ustawy z 1985 r. Tym samym w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z 1985 r. droga ta stanowiła drogę wewnętrzną. Tymczasem drogi wewnętrzne nie zostały objęte regulacją art. 73 ww. ustawy z 1998 roku. Z uwagi na fakt, że nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących stwierdzenie nabycia prawa nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art.73 ustawy z 1998 roku brak było podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę W. prawa własności przedmiotowego gruntu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. W. wnosząc o orzeczenie, że teren został przejęty przez Skarb Państwa na realizację inwestycji drogowej ul. [...] oraz wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. W uzasadnieniu wskazała, iż w 2005 r. został złożony wniosek do Prezydenta W. o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w W. przy ul.[...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Wskazała również, iż dopiero w dniu 28 kwietnia 2008 r. Prezydent W. wydał postanowienie nr [...], w którym zalecił wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 1998 r. Zdaniem J. W. Wojewoda [...] nie rozpatrzył sprawy w świetle obowiązującej od dnia 24 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która wymaga wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzającej podział nieruchomości oraz określającą wysokość należnego odszkodowania. Podniosła również, że w dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości znajdują się dwa wpisy dokonane przez Prezydenta W. Ostatecznie podniosła, że w dniu 9 września 2010 r. z Urzędu Gminy B. otrzymała informację, iż istniejąca ul. [...] (od 2006 r.) istniała wcześniej jako ul. [...] również w dniu 31 grudnia 1998 r. i była drogą publiczną w świetle art. 73 ust. 3 ustawy z 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością, a zatem stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż z uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) i załącznika do tej uchwały wynika, że ul. [...] na odcinku [...] – [...] i na odcinku [...] - [...] na płn od [...], została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Natomiast dopiero Uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu [...], zaliczono tę drogę (ul. [...] na odcinku [...] – [...]) do kategorii dróg powiatowych. Tym samym do zaliczenia do dróg publicznych ww. odcinka nastąpiło na mocy ww. uchwały z dnia [...] sierpnia 2002 r. W odniesieniu do argumentów podniesionych przez J. W. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że nie znalazły potwierdzenia twierdzenia, iż ul. [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną, albowiem przeczy temu treść pism Zastępcy Burmistrza B. z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] i z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] gdzie wyjaśniono, że ul. [...] na odcinku [...] do ul. [...], nigdy nie była zaliczona do kategorii dróg gminnych. Jednocześnie podniósł, że mimo, iż J. W. została poproszona podczas wizyty w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o przesłanie dokumentu potwierdzającego uzyskane przez nią informacje nigdy takiego dokumentu nie przedstawiła. Tym samym dokonane przez Wojewodę [...] oceny przesłanki braku zajętości ww. działek pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. były w pełni prawidłowe. Ostatecznie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że niezbędne do uzyskania statusu drogi publicznej było jej zaliczenie do danej kategorii dróg w drodze uchwały lub rozporządzenia właściwego organu i w takim właśnie znaczeniu ustawodawca użył pojęcia drogi publicznej w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. wnieśli J. W. i K. W. W skardze podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, iż za zajęte działki pod ul. [...] w W., które stanowiły naszą własność, należy się skarżącym odszkodowanie. Podnieśli, że z przedstawionych przez nich dokumentów wynika jednoznacznie, że są właścicielami wymienionych nieruchomości, zaś w prowadzonym postępowaniu nie przedstawiono żadnych map, zdjęć, dokumentów, z których wynikałoby zajęte przez Wojewodę [...] stanowisko. Skarżąca J. W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. P. w piśmie procesowym złożonym na rozprawie z dnia 19 lutego 2014r. rozszerzyła zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga podlegała oddaleniu w całości. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Należy przy tym zaznaczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. I OSK 18989/11 zgodnie, z którym: "Brak jest podstaw do interpretowania pojęcia drogi publicznej, użytego w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sposób rozszerzający, przyjmując że jest nią nie tylko droga spełniająca wymagania określone art. art. 2 ust. 1 u.d.p. (zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych i ogólnodostępna), ale stanowi ją również droga, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była urządzoną, ogólniedostępną ulicą i znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa". Ponadto, nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013r., I OSK 1942/11). Uchwała Rady Narodowej nr [...] Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (opubl. w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) i załącznika do tej uchwały wskazują wyraźnie, że: ul. [...] na odcinku [...] – [...] i na odcinku [...] - [...] na płn od [...], została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Natomiast, uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu [...], zaliczono do kategorii dróg powiatowych ul.[...] na odcinku [...] - [...]. Powyższej wykładni nie podważa argumentacja skarżącej zawarta w piśmie procesowym złożonym w dniu 19 lutego 2014r. Pismo Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 25 marca 2010r. nr [...] skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego wskazuje, że ZDM zarządzał ulicą [...] na podstawie aneksu nr 3 "do Porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 1993r. ... ." Podanie w tym piśmie, że ul. [...] została umieszczona w zał. nr 2 do aneksu nr 3 tzw. "tymczasowego spisu dróg powiatowych według stanu na dzień 1 stycznia 1999r." nie stanowi aktu prawotwórczego powodującego, że odcinek [...]-[...] stał się drogą publiczną. Natomiast, sama uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz załącznika nr 3 ark 11 do w/w uchwały, dotyczył zaliczenie odcinka [...]-[...] do kategorii dróg publicznych, ale nie na datę 31 grudnia 1998r., jak wskazuje skarżąca. Organy prawidłowo zatem ustaliły, że ulica [...] na odcinku, na którym znajdują się działki nr [...] i nr [...], tj. na odcinku [...] - [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., nie była zaliczona do dróg publicznych. Zaliczenia do dróg publicznych ww. odcinka nastąpiło bowiem dopiero na mocy ww. uchwały z dnia [...] sierpnia 2002 r. Należy jeszcze raz podkreślić, że to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) zawierała przepisy wyjaśniające pojęcie drogi publicznej. Ustawa w precyzyjny sposób określała także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy). Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z dróg (art. 8 ust. 2 ustawy). Uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art.9 ustawy). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, przy braku właściwej uchwały odcinek [...] – [...], nie mógł być zatem zaliczony do kategorii dróg zakładowych. Na marginesie należy zaznaczyć, że w podanej lokalizacji nie znajdują, że żadne obiekty o charakterze przemysłowym a przeważa zabudowa mieszkaniowa. Organy podjęły czynności zmierzające do ustalenia kategorii wskazanego docinka. Zgromadziły przy tym materiał dowodowy świadczący o wydawanych aktach prawnych dotyczących kwalifikacji kategorii drogi. Organy ustaliły czy ww. odcinek został zaliczony do kategorii dróg publicznych na dzień 31 grudnia 1998r. i wskazały, że odcinek [...] – [...] nie został zaliczony do żadnej z kategorii dróg publicznych. Nie stanowił również drogi zakładowej a jedynie drogę wewnętrzną. Konstatacja taka była wystarczająca na potrzeby niniejszego postępowania. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzuty pełnomocnika skarżącej, że organ nie zweryfikował czy ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998r. była drogą zakładową. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie prawidłowo i dokonały właściwej wykładni przytoczonych przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.