I SA/Wa 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.P. i K.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie D., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność B.P. (w 5/8 części), A.P. (w 1/8 części), K.P. (w 1/8 części) oraz T.P. (w 1/8 części), przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku R.-W., od km [...] do km [...], wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w łącznej kwocie [...] zł, a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy decyzja będzie podlegała wykonaniu - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i umarzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w gminie D., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2005 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku R.-W., od km [...] do km [...], wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej. Wnioskiem z 28 kwietnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [....] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz wydanie decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W treści wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność B. i T. P., przy czym T.P. nie żyje. Decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie D., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność B.P. (w 5/8 części), A.P. (w 1/8 części), K.P. (w 1/8 części) oraz T.P. (w 1/8 części), przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku R. – W., wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł, w tym stosownie do posiadanych udziałów na rzecz B.P. w kwocie [...] zł, na rzecz A.P. w kwocie [...] zł, na rzecz K.P. w kwocie [...] zł oraz na rzecz T.P. w kwocie [...] zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy decyzja będzie podlegała wykonaniu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podnosząc, że rzeczoznawca majątkowy jako zbiór nieruchomości porównawczych przywołał 12 transakcji, z których żadna nie dotyczyła nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną. W odwołaniu wyjaśniono również, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w latach 2007-2008 nabył kilkadziesiąt nieruchomości przeznaczonych pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku R. – W. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlega rygorowi prawnemu zgodnie z ustawą z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Minister podniósł, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w przypadku, gdy nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe mają nieuregulowany stan prawny, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bez konieczności zachowania warunków określonych, w tym przepisie oraz art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 113 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Dotyczy to również sytuacji, kiedy właściciel nieruchomości nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali swojego prawa do spadku (art. 15 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.). Natomiast zgodnie z art. 114 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym informację o zamiarze wywłaszczenia wojewoda podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie o zasięgu ogólnopolskim. Natomiast zgodnie z ust. 4, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3, nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] stycznia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do B.P. z ofertą nabycia nieruchomości, położonej w gminie D., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wnioskiem z 28 kwietnia 2006 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W piśmie z 6 czerwca 2006 r., doręczonym 13 czerwca 2006 r. Wojewoda [...] zwrócił się do B.P. o udzielenie informacji, czy przeprowadzone zostało postępowanie spadkowe po zmarłym T.P., a jeżeli tak, to o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem z [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...] zdecydował o opublikowaniu ogłoszenia o zamiarze wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Następnie [...] marca 2007 r. obwieszczono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tego gruntu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z 10 kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] ponownie zobowiązał B.P. do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku po T.P., pod rygorem kontynuowania postępowania w trybie nieuregulowanego stanu prawnego. Minister Infrastruktury podał, że zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] listopada 2004 r., sygn. akt [...], spadek po T.P. nabyli żona B.P. oraz dzieci A.P., K.P. i T.P. w częściach równych z dobrodziejstwem inwentarza. Pismem z 21 września 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wzywając jednocześnie strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w tej sprawie oraz do stawienia się na rozprawę. W dniu [...] października 2009 r. w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania. W ocenie Ministra stan prawny nieruchomości już na etapie wszczęcia postępowania był uregulowany, a wszystkie strony postępowania winny być organowi wojewódzkiemu znane. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po T.P. zostało przeprowadzone w 2004 r., a zatem przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury wskazał na przepis art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji państwowej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem organu, treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/09, LEX nr 574364). Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na niego w art. 77 kpa w zakresie ustalenia osób, którym przysługuje prawo do wywłaszczonej nieruchomości. Organ wojewódzki ograniczył się bowiem do wezwania B.P. do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po T.P. Tymczasem nic nie stało na przeszkodzie, by organ zwrócił się bezpośrednio do sądu rejonowego właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania zmarłego z prośbą o wyjaśnienie, czy postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone, a jeżeli tak to o nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Minister Infrastruktury stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe powinno odpowiadać regulacjom przewidującym tryb wywłaszczania nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Tym samym, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2003 r., podstawą prawidłowego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest wystąpienie inwestora do osób, którym przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, z ofertą nabycia tej nieruchomości na drodze cywilnej. Obowiązek ten nie został dopełniony, albowiem z ofertą nabycia nieruchomości, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił jedynie do B.P. Organ odwoławczy podkreślił, że ustanowiony przez ustawodawcę postulat ochrony własności wymaga, aby cały system prawa zmierzał do poszanowania i umocnienia instytucji prawnej jaką jest własność. Umocnienie to wyraża się już w samym rozumieniu prawa własności jako najszerszego prawa do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią w sposób nieograniczony. Władcza, administracyjna ingerencja w prawo własności może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie, w tym jak uczynił to ustawodawca w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponieważ wywłaszczenie jest ostatecznym instrumentem, który prowadzi do "przymusowego" pozbawienia lub ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, ustawodawca kreując przepisy o wywłaszczeniach nałożył na organ prowadzący postępowanie administracyjne szereg warunków formalno-prawnych, które nie towarzyszą innym postępowaniom administracyjnym. Z uwagi na konstytucyjną ochronę własności, interpretacja przepisów ograniczających własność, jakimi niewątpliwie są przepisy Działu III rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r., powinna być każdorazowo powściągliwa, co oznacza, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść zasady ochrony własności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ wojewódzki termin do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Z powyższego zatem wynika, że legalność przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości uzależniona została od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości. Natomiast odpowiednie stosowanie przepisów art. 114 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do sytuacji, gdy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można ustalić osób, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe, a tym samym niemożliwe byłoby wystąpienie do tych osób z ofertą nabycia nieruchomości, czyli wypełnienia warunku legalności wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia. Zastrzeżenie to nie ma charakteru przepisu wyłączającego zasadę obligatoryjności złożenia oferty przed wywłaszczeniem nieruchomości. Organ wskazał, że jeżeli w okresie dwóch miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, koniecznym stanie się złożenie tej osobie oferty, a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogłoby nastąpić po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na drodze cywilnej. Dopiero gdyby w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nie zgłosiła się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, organ mógłby wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. Nie mniej jednak, gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem była nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosiła się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania nie jest możliwa. Postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić wprowadzonym przez ustawę z 10 kwietnia 2009 r. trybem ofertowym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B.P., A.P., K.P. i T.P. - reprezentowany przez matkę B.P. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 16 ust. 1 i 2, art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 25 lipca 2008 r. i art. 5 ustawy zmieniającej z 18 października 2006 r. Ponadto, w ocenie skarżących, narusza ona art. 21 Konstytucji oraz art. 6 i 17 Traktatu Unii Europejskiej. Skarżący podnieśli, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i została wydana z zachowaniem właściwych procedur, a działania organu odwoławczego mają na celu opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z 27 lipca 2011 r. Sąd odrzucił skargę B.P. i T.P., gdyż została złożona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ I instancji trybu postępowania przewidzianego dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Możliwość przeprowadzenia postępowania w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym dopuszcza przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie art. 114 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 113 ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa co należy rozumieć przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Otóż jest to nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe, a także, jeżeli właściciel nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Także art. 15 ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że przepis ust. 2 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel nie żyje, a jego spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Żadna w wyżej wskazanych sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zarówno w dacie złożenia wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak również w toku postępowania wywłaszczeniowego, działka miała uregulowany stan prawny. W księdze wieczystej kw. nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. jako właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z której wydzielona została wywłaszczona działka nr [...], wpisani byli T. i B. małżonkowie P. na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej. Wprawdzie T.P. zmarł [...] kwietnia 2004 r., jednakże postanowieniem z [...] listopada 2004 r. w sprawie [...] Sąd Rejonowy w W. stwierdził prawa do spadku po T.P. na rzecz żony i dzieci. Nie wystąpiła więc sytuacja, o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 113 ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w dacie składania wniosku wywłaszczeniowego sporna nieruchomość, miała uregulowany stan prawny, miała założoną księgę wieczystą, znane były osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, przeprowadzone było postępowanie spadkowe po zmarłym współwłaścicielu. Nie było zatem żadnych przesłanek do zastosowania trybu wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że gdyby organ I instancji dołożył właściwej staranności, to bez większego trudu ustaliłby właścicieli nieruchomości - strony postępowania, gdyż informacje takie mogły być powzięte chociażby z sądu rejonowego ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy. Nie bez winy we wskazaniu kręgu spadkobierców jest B.P., do której pismem z 6 czerwca 2006 r. zwracał się organ I instancji o udzielenie informacji, czy postępowanie spadkowe po zmarłym mężu zostało przeprowadzone. Pismo to odebrała 13 czerwca 2006 r., jednakże nie udzieliła na nie odpowiedzi. Jedynie ubocznie należy wskazać, że chociaż w niniejszej sprawie organ I instancji bezzasadnie zastosował tryb dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to naruszył także przepisy normujące ten tryb. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których odsyła art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., od ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości opublikowanym w prasie o zasięgu ogólnopolskim, w sposób zwyczajowo przyjęty i na stronach internetowych, do czasu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego powinny upłynąć dwa miesiące. Jest to czas oczekiwania na ewentualne zgłoszenie się osób, które mogą wykazać prawa rzeczowe do nieruchomości. W niniejszej sprawie ogłoszenie o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości z [...] lutego 2007 r. ukazało się w dzienniku "R." w dniu [...] marca 2007 r. i w tym samym dniu Wojewoda dokonał ogłoszenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Takie procedowanie narusza przepisy art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 114 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia przez Ministra Infrastruktury przepisów art. 16 ust. 1 i 2 (dot. wszczęcia postępowania na wniosek GDDKiA, terminu wydania nieruchomości), art. 18 (wysokości odszkodowania i wartości nieruchomości oraz waloryzacji odszkodowania) i art. 23 (dot. odesłania w sprawach nieuregulowanych do ustawy o gospodarce nieruchomości) ustawy z 10 kwietnia 2003 r., to pomijając fakt, że skarżące nie wskazały na czym naruszenia miałyby polegać, stwierdzić należy, że zarzuty te nie mogą być skuteczne. Przede wszystkim dlatego, że organ odwoławczy wyżej wskazanych przepisów nie stosował. Przepisy te stanowią podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, z którą to decyzją skarżące zgadzają się. Z tych samych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia przez Ministra przepisów przejściowych, tj. art. 6 ust.1 i 2 ustawy zmieniającej z 25 lipca i 2008 r. i art. 5 ustawy zmieniającej z 2006 r. Zważyć należy, że zastosowanie powyższych przepisów przez organ I instancji uzasadniony był tym, że decyzja lokalizacyjna (z [...] listopada 2004 r.) była wydana przed wyżej wskazanymi nowelizacjami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Nie sposób podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 21 Konstytucji oraz przepisów unijnych. Otóż postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze nie mogą być przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, czego dopuścił się organ I instancji. Pokreślić trzeba, że konstytucyjna ochrona własności i zasada słusznego odszkodowania obliguje organy do ścisłego przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Wadliwe procedowanie przez organ I instancji uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze musi być poprzedzone trybem ofertowym. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.