I SA/Wa 1795/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Burmistrz Miasta [...] pismem z 7 sierpnia 2020 r. zawiadomił [...] o wszczęciu z urzędu postepowania w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...], położnej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w Kw nr [...] w celu wydzielenia gruntu pod drogi publiczne. Postanowieniem z 30 lipca 2021 r. nr GN.6831.27.2019.AK Burmistrz Miasta [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wstępny projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], zatwierdzonego uchwalą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1997 r.). Na powyższe postanowienie [...] wniosła zażalenie. Postanowieniem z 24 września 2021 r. nr KOA/3364/Pd/21 SKO w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z 30 lipca 2021 r. Decyzją nr 34/2021 z 17 grudnia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w Kw nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: - nr [...], w obrębie [...] o pow. 0,0782 ha w ten sposób, że w wyniku podziału powyższej nieruchomości powstaną następujące działki gruntu: działka nr [...] o pow. 0,0117 ha, działka nr [...] o pow. 0,0625 ha, oraz działka nr [...] o pow. 0,0040 ha; - nr [...], w obrębie [...] o pow. 0,0584 ha w ten sposób, że w wyniku podziału powyższej nieruchomości powstaną następujące działki gruntu: działka nr [...] o pow. 0,0118 ha, działka nr [...] o pow. 0,0428 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,0038 ha. Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 31 marca 2022 r. wpłynęło pismo skarżącej przedstawiające dodatkową argumentację do wniesionego odwołania. Decyzją z 26 kwietnia 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w części określającej numer księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczy zatwierdzony projekt podziału, jako "[...]" i w tym zakresie orzekło, że zatwierdzony projekt podziału dotyczy nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[...], a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji poparł argumentację organu I instancji uzasadniając przy tym, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej zwanej "ugn", co oznacza, że podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Organ podkreślił, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 1997 r. Nr [...], poz. [...]) – dalej zwanego "planem miejscowym" wynika, że powstałe wskutek podziału działki: - nr [...] o pow. 0,0117 ha i nr [...] o pow. 0,0118 ha - przeznaczone są pod drogę publiczną ul. [...] - ulicę lokalną (oznaczoną symbolem "L"); - nr [...] o pow. 0,0040 ha i nr [...] o pow. 0,0038 ha - przeznaczone są pod drogę publiczną ul. [...] - ulicę dojazdową (oznaczoną symbolem "D"). Kolegium podniosło również, że wykonywanie zadań w zakresie wydzielania gruntów pod drogi publiczne stanowi realizację celu publicznego, co z kolei pozwala na dokonanie z urzędu podziału nieruchomości w oparciu o art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. Powstałe wskutek podziału działki nr [...] położone są w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "[...]" - teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wolnostojącej na działkach o pow. do 1500 m2, oraz zabudowy gospodarczej, przy możliwości realizacji usług wbudowanych lub wolnostojących nieuciążliwych. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz ust. 6 ugn poprzez bezpodstawne uznanie, że dokonane przez Burmistrza Miasta [...] zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w Kw nr [...] oznaczonej jako działki nr [...] nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sytuacji, gdy nie zostały zrealizowane przesłanki ustawowe do dokonania z urzędu podziału ww. nieruchomości; II. naruszenie przepisów postepowania, tj.: 1) art. 15 kpa poprzez brak merytorycznego i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa skutkujące błędnym uznaniem przez organ II instancji, że podziału nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] można dokonać z urzędu, a polegającego na: a) braku wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie i niezbadanie czy podział ww. nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, b) pominięciu okoliczności istnienia dostępu do drogi publicznej dla działek znajdujących się w analizowanym obszarze, c) dokonaniu przez organ II instancji dowolnej oceny zasadności poszerzenia istniejącej już ul. Czubińskiej w oderwaniu od przesłanki oceny niezbędności takiego działania do realizacji konkretnych celów publicznych; 3) art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego podział nieruchomości skarżącej jest niezbędny do realizacji celów publicznych, 4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i rozpoznać sprawę co do istoty ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: I. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia przez sąd zarzutu naruszenia art. 15 kpa, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; II. rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji; III. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu II instancji zwrotu kosztów postepowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącą, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Odpowiedzi na skargę podało, że nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawę prawną podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] przy ul. [...] w [...], zapisanej w Kw nr [...] stanowił art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem w zw. z art. 96 ust. 1 ugn podziału nieruchomości może dokonać burmistrz z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Co istotne przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie (art. 92 ust. 1 ugn), skoro sporna nieruchomość położona jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym (symbol A-11 MN1) na cele budownictwa mieszkaniowego, jednorodzinnego, wolnostojącego, tj. pod osiedle "[...]". Zatwierdzony w niniejszej sprawie podział został dokonany w trybie jego zgodności z planem miejscowym, która dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 ugn). Podział ten został pozytywnie zaopiniowany pod względem zgodności z planem miejscowym (art. 93 ust. 4 i 5 ugn) przez Burmistrza Miasta [...] ostatecznym postanowieniem z 30 lipca 2021 r., które zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 24 września 2021 r. Zatwierdzony ostatecznie zaskarżoną decyzją podział przedmiotowej nieruchomości przewiduje wydzielenie działek gruntu nr: [...] pod rozbudowę ul. [...] natomiast działek nr [...] pod budowę ul. [...]. Na mapie z projektem podziału przejętej do pzgik 27 grudnia 2020 r. działki te oznaczono symbolem Tp (Grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych) jako grunty wydzielane na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wg Załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393). Tożsamą nomenklaturę zawiera Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.). Trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że przedstawiony na mapie z projektem podziału sposób podziału nieruchomości zapisanej w Kw [...] był niezbędny dla realizacji celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ugn celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Według art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) budowa obiektu budowlanego (drogi) to także jego rozbudowa, a wykonywanie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym (drodze) oznacza także jego przebudowę, czy remont (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) definiuje to w sposób tożsamy w art. 4 pkt 17-19. Trzeba też wskazać, że budowa dróg jako budowa urządzenia infrastruktury technicznej kwalifikuje się dodatkowo jako cel publiczny, ale (tak jak w niniejszej sprawie) wówczas, gdy droga ta ma być usytuowana na terenie przeznaczonym w planie miejscowym na cele nierolne i nieleśne, a planowana budowa takiej drogi będzie towarzyszyć planowanej na tymże terenie realizacji budownictwa mieszkaniowego (art. 24 ust. 2, art. 37 ust. 3 pkt 1, art. 68 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 143 ugn). Trzeba wskazać, że dla terenu Miasta [...] nie obowiązuje Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalony dnia 30 marca 1993 r., uchwałą nr 127 Rady Miasta [...] (Dz.U. Woj. Warszawskiego nr 7, poz. 86, z 20 maja 1993 r.), co wynika z treści uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami dla Miasta [...] na lata 2009 – 2012 (Dz.Urz. Woj. Mazow. Z 2009 r. Nr 15, poz. 390). W niniejszej sprawie znaczenie miały zatem zapisy i część graficzna (rysunek) planu miejscowego (szczegółowego). Z § 2 ust. 2 tego planu wynika, że ulice lokalne – symbol L (w tym ul. [...]) i ulice dojazdowe – symbol D uznano za ulice obsługujące wewnętrzny obszar Miasta [...]. Z kolei ulice lokalne uznano za ciągi komunikacyjne obsługujące także obszar zewnętrzny układu komunikacyjnego Miasta [...]. W planie przewidziano, że układ komunikacyjny zewnętrzny obszaru Miasta [...]będzie powiązany z układem wewnętrznym (obsługującym obszar zabudowy) poprzez skrzyżowania m.in. z ulicami [...] (działki gruntu nr [...] wydzielone zostały pod ul [...], co wynika z rysunku planu miejscowego). Zgodzić należało się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, że sporne działki gruntu nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne. Z ustaleń planu miejscowego wynika bowiem, że ul. [...] stanowią ulice obsługujące obszar Miasta [...]. Ul. [...] także zewnętrzny układ komunikacyjny tego obszaru. Zatem grunty wydzielone pod te ulice należy traktować jako grunty wydzielone pod drogi publiczne, gminne w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Zdaniem Sądu te warunki spełniają obie wymienione wyżej ulice. Trzeba wskazać, że ul. [...] zapewni obsługę komunikacyjną nie tylko dla gruntów skarżącej, ale i dla działek nr: [...], które nie mają bezpośredniego zjazdu poprzez działkę drogową na inne drogi publiczne, tj. na ul. [...] [§ 1 ust. 6, 19,101 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie nadania kategorii dróg gminnych drogom publicznym na terenie miasta [...] w obrębach od [...] do [...] (Dz.Urz. Woj. Mazow. z 2005 r. Nr 141, poz. 4418)]. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony w skardze zarzut niewykazania, że proponowany podział jest "niezbędny" dla realizacji celu publicznego Sąd zwraca uwagę, że pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/07 nie zyskał aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyrok NSA z 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 410/07; wyrok NSA z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09; wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/11; wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1434/18). Zatem organ orzekający o podziale nie ma kompetencji do oceny w ramach tzw. uznania administracyjnego przewidzianego w planie miejscowym przebiegu dróg publicznych, ich parametrów techniczno-funkcjonalnych, należytego wyważenia interesu właściciela dzielonej nieruchomości z interesem publicznym. Podział dokonywany w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn ma na celu wykonanie w terenie postanowień planu miejscowego. Tego rodzaju podział przygotowuje nabycie nieruchomości prywatnej lub jej części na cel publiczny przez właściwy podmiot publicznoprawny. Jak zasadnie wskazał w decyzji pierwszoinstancyjnej Burmistrz Miasta [...] konsekwencją uostatecznienia się decyzji podziałowej będzie podjęcie przez właściwy podmiot działań mających na celu dobrowolne nabycie spornych działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, a gdyby to nie doszło do skutku, nabycie tychże działek poprzez ich wywłaszczenie. Poza przedmiotem niniejszej sprawy pozostawały takie kwestie jak wpływ podziału na wartość działek niewydzielonych pod drogi publiczne, a zapisanych w Kw nr [...], czy też problematyka uzyskania w przyszłości określonej ceny ewentualnie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Sąd dostrzegł to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, poza utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, orzekło w sposób kasacyjno-reformatoryjny eliminując błąd w zakresie podanego w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej numeru księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]. Zdaniem Sądu eliminacja tej nieistotnej wadliwości decyzji (oczywistej omyłki pisarskiej) mogła nastąpić w trybie sprostowania przez organ I instancji swojej decyzji na podstawie art. 113 § 1 kpa. Uchybienie to – w ocenie Sądu - nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Uznając zatem zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty skargi za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.