I SA/Wa 1799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. B. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących B. B. i A. B. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] września 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania B. i A. B. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - Miasto J., prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] listopada w J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Burmistrz Miasta J. [...] kwietnia 2008 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające), przez Gminę J. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w J., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. stwierdził nabycie przez Gminę J. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania B. B., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, iż działka nr [...] powstała z działki nr [...] (dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]). Ponadto, organ wojewódzki nie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie znajdowała się w pasie drogowym. Brak również udokumentowania faktycznego władztwa nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. stwierdził nabycie przez Gminę J., z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości. Od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. odwołanie wnieśli B. B. i A. B. wskazując, że działka oznaczona nr [...] nie pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję – wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r. – stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - była zajęta pod drogę publiczną, - pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość, oznaczona jako działka nr 16/2, stanowiła własność A i B. B., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Skoro przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, to pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających została spełniona. Kolejnymi przesłankami niezbędnymi do nabycia własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 jest fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (np. zob. wyrok WSA w Warszawie z 9.07.2013 r., I SA/Wa 363/13). Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Wojewoda prawidłowo uznał, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicy pasa drogi – ul. [...] (dawna ulica [...]), która na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną (por. szkic polowy z inwentaryzacji gazociągu i przyłączy gazowych z [...].10.1980 r., szkic badań ksiąg wieczystych i ustalenia stanu władania z grudnia 1981 r., mapę zasadniczą w skali 1:500, oświadczenie L. U.– uprawnionego wykonawcy robót elektroenergetycznych z [...].07.2012 r., opinię geodezyjną geodety uprawnionego A. G. z 8.04.2015 r.). Następną z przesłanek zastosowania art. 73 Przepisów wprowadzających jest władanie publicznoprawne. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Zgodnie z orzecznictwem dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2008 r., I OSK 1471/2007). Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 2000 r., P 5/99 (OTK ZU 2000/2/60). Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. W aktach znajduje się oświadczenie L. U., uprawnionego wykonawcy robót elektroenergetycznych m.in. na terenie J., potwierdzające, iż w pasie drogowym ulicy [...], w skład której wchodzi działka nr [...] z obr. [...], istniały na dzień 31 grudnia 1998 r. słupy energetyczne NN z oświetleniem ulicznym (drogowym), które na zlecenie Urzędu Miasta J. były przez [...] konserwowane. Na części działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się również linia gazociągu wybudowana przed 31 grudnia 1998 r., co potwierdza zajęcie nieruchomości pod drogę ul. [...] (por. opinia geodezyjna geodety uprawnionego A. G. z 8.04.2016 r.). Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), także w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz gaz należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała faktyczne władać ul. [...]. Powyższe potwierdza wykonywanie władania publicznoprawnego w okresie obejmującym dzień 31 grudnia 1998 r. na nieruchomościach zajętych pod ul. [...], obejmującą działkę nr [...]. Wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych(por. wyroki WSA w Warszawie, z 6 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 123/09, z 14 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 163/13, z 11 września 2013 r., I SA/Wa 400/13, z 27 września 2013 r., I SA/Wa 1036/13). Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac porządkowych. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Wykonywanie zaś takich czynności zostało wykazane powyżej, zatem to podmiot publiczny, a nie była właścicielka nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany – w myśl ustawy o drogach publicznych – za prawidłowe utrzymywanie drogi, w tym również zieleni umiejscowionej w pasie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (art. 23 ust. 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, udowodniono w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Minister stwierdził, że odwołujący się nie wykazali, aby między brakiem zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, a treścią decyzji, zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Nie wykazali również, aby zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, jak również, aby uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zostało również przedstawione, jakie dowody zostałyby zgłoszone i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. B. i A. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym występującym w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymagane do tego, aby stwierdzić nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności części nieruchomości skarżących o powierzchni [...] m2 (dz. [...]) zajętej rzekomo pod część ulicy [...] w J. w sytuacji, gdy nie zostało wykazane nawet w najmniejszym stopniu, jakie były granice pasa drogi publicznej, stanowiącej ulicę [...] (d. [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz czy działka [...], będąca własnością skarżących, mieściła się w pasie tej drogi, a także nie zostało wykazane, że Gmina J. władała działką nr [...], zaś do takiego wniosku organ odwoławczy doszedł m. in. wskutek błędnego przyjęcia, że istnieje domniemanie, że Gmina J. wykonywała władztwo nad działką należącą do skarżących; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na: a) zaniechaniu przez organy administracji wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego, tj. w szczególności nieprzeprowadzeniu dowodów ze zdjęć lotniczych, a nawet nie podjęcie choćby próby pozyskania takich zdjęć, które to zdjęcia stanowią ważny dowód w tego rodzaju sprawach, albowiem wynikać z nich może okoliczność, czy faktycznie działka [...] będąca własnością skarżących zajęta została pod drogę publiczną oraz zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia, jakie były w istocie granice pasa drogi stanowiącej ulicę [...] (d. [...]) w dacie 31 grudnia 1998 r., tj. w szczególności, czy poza samą jezdnią w skład drogi publicznej wchodziły także inne elementy, np. pobocza, chodniki, infrastruktura drogowa i inne, b) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na całkowitym pominięciu faktu, że budowa gazociągu, który przebiega pod sporną działką [...], została zainicjowana i w całości sfinansowana przez mieszkańców posesji znajdujących się przy ul. [...] (d. [...]) i ulic przyległych, a więc nie mogła w sposób oczywisty być potraktowana jako przejaw zajęcia nieruchomości pod drogę i władztwa Gminy J. nad działką [...], c) sprzecznym z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego uznaniu za wiarygodne i będące źródłem ustaleń faktycznych dowodów z dokumentów w postaci oświadczenia L. U. z [...] lipca 2012 r. oraz adnotacji poczynionych przez przedstawicieli Gminy J. na mapie zasadniczej 1:500 Miasta J. oraz na obrębowym szkicu nadań ksiąg wieczystych i ustaleniu stanu władania, w sytuacji, gdy są to jedynie oświadczenia osób bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie tj. osoby czerpiącej korzyści majątkowe ze współpracy z Gminą J. (L. U.) oraz pracownika Urzędu Miasta J., który ze względów podległości służbowej jest oczywiście zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy na korzyść swojego pracodawcy (z-ca Burmistrza M. B.), d) sprzecznym z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego uznaniu za wiarygodny i będący źródłem ustaleń faktycznych dowodu z dokumentu w postaci opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G. w dniu 8 kwietnia 2015 r. w sytuacji, gdy dokument ten zawiera wnioski wyprowadzane z dokumentów lub oświadczeń pochodzących bezpośrednio z Gminy J., a więc podmiotu, który jest bezpośrednio zainteresowany uzyskaniem korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w sprawie; 3. art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżących istniejących wątpliwości w zakresie stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. dotyczących w szczególności tego, jakie były granice pasa drogi publicznej stanowiącej ulicę [...] i czy działka [...] mieściła się w granicach pasa drogi oraz brak wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, b) nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Kontroli sądu podlega decyzja wydana w oparciu o art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Organy obydwu instancji w sposób bezsporny ustaliły, że w sprawie mamy do czynienia z drogą gminną, a więc publiczną. Sporny pozostaje jedynie zasięg pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem także fakt władania "wywłaszczaną z mocy prawa" nieruchomością przez podmiot publiczny. W tej ostatniej kwestii Wojewoda [...], jako organ I instancji, w decyzji z [...] marca 2013 r. nie zajął żadnego stanowiska, a ściśle mówiąc nie zajął stanowiska wobec dowodów na zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i władania sporną nieruchomością. Nie odniósł się bowiem w żaden sposób do dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę postępowania, ani do twierdzeń skarżących. Uczynił to dopiero Minister Infrastruktury i Budownictwa, jako organ II instancji. Organ I instancji nie rozpoznał więc istoty sprawy w omawianym zakresie, a więc w zakresie jednej z przesłanek rozstrzygnięcia, a w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wady tej nie mógł naprawić organ odwoławczy. "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. (...) ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu" (zob. wyrok NSA z 29.11.2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Stanowisko to można uznać za ugruntowane, bowiem już w wyroku z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (ONSA 1992/3-4/95). "Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty" (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, LEX nr 2106696). Zatem już sam fakt naruszenia art. 15 k.p.a. był wystarczający do uchylenia obydwu decyzji wydanych w sprawie, gdyż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żeby jednak organy mogły uniknąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotychczasowych błędów w ocenie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 73 Przepisów wprowadzających, zauważyć należy (w odniesieniu do oceny przedstawionej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa), że zgodnie z definicją drogi lub pasa drogowego – zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – oznacza to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. [...] położonego w granicy działki nr [...], wykonanego zresztą przez społeczny komitet (to w odniesieniu do władania nieruchomością), nie można uznać za "urządzenie techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu", gdyż organ nie wykazał, że gazociąg ma jakikolwiek wpływ na prowadzenie i zabezpieczenie ruchu. Taką funkcję może pełnić jedynie instalacja oświetleniowa drogi, ale w związku z tym pozostaje do ustalenia kwestia zasięgu pasa drogowego, czyli "zajęcia pod drogę" działki nr [...], w całości czy też w części. W tym kontekście ponownego wyjaśnienia wymaga, dlaczego organy uznały, że pas drogowy sięga aż do ogrodzenia z pozostałą częścią nieruchomości skarżących i jaki wpływ na to mają pozostałe dowody z dokumentów przedstawione przez wnioskodawcę postępowania – w tym, czy w ogóle np. opinia geodety A. G. z 8 kwietnia 2015 r., sporządzona kilkanaście lat po wejściu w życie art. 73 Przepisów wprowadzających, może mieć jakiekolwiek znaczenie w tej sprawie i czy może odzwierciedlać stan istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. według wiedzy autora opinii. Organy muszą też ponownie odpowiedzieć na pytanie o przejawy władania sporną nieruchomością przez podmiot publiczny. Pamiętać bowiem należy, że o domniemaniu sprawowania zarządu przez zarządcę drogi – o czym wspomina organ odwoławczy odwołując się do stosownego orzecznictwa – można mówić jedynie wówczas, gdy bezsporny jest zakres przestrzenny tego zarządu, a tym samym zasięg pasa drogowego (zajętość nieruchomości pod drogę). Wszystkie te okoliczności nie zostały w dostatecznym stopniu wyjaśnione, a zwłaszcza w świetle art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pamiętać przy tym należy, że z uwagi na ustawową konstrukcję "wywłaszczenia z mocy prawa", przewidzianą przez art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Przepisów wprowadzających, która rozdziela wywłaszczenie, następujące z mocy prawa, od odszkodowania wypłacanego na wniosek składany w określonym terminie, zgodność takiego wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji może być zachowana tylko wówczas, gdy zajętość nieruchomości pod drogę publiczną i fakt władania nią przez podmiot publiczny jest widoczna i niewątpliwa, tak aby podmiot wywłaszczany miał możliwość oceny skutku wynikającego z art. 73 ust. 1 i złożenia odpowiedniego wniosku w stosownym terminie, określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.