I SA/Wa 1819/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp.j. w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy Technologii postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp.j. z siedzibą w [...] o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], działki nr: [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej na rozbudowę drogi wojewódzkiej, odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że m.in. przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Spółki z tytułu przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji Wojewody. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż decyzja Wojewody [...] została wysłana na adres siedziby Spółki wynikający z Krajowego Rejestru Sądowego i odebrana w dniu [...] listopada 2018 r. w siedzibie strony. Osoba odbierająca pismo potwierdziła jego odbiór własnym podpisem oraz pieczęcią Spółki ze wskazaniem daty doręczenia. Spółka nie wykazała, że skierowana do niej decyzja Wojewody, pomimo jej pokwitowania przez osobę przebywającą w jej lokalu, nie została spółce doręczona. Natomiast doręczone przez stronę kopie faktur wystawianych przez Spółkę wykazują jedynie osoby upoważnione do wystawiania faktur VAT w imieniu Spółki. Odbioru korespondencji może zaś dokonać każdy pracownik regulaminowo lub zwyczajowo upoważniony do tej czynności przez swojego pracodawcę. Wobec tego organ I instancji stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa, bowiem doręczenie decyzji stronie nastąpiło w dniu [...] listopada 2018 r. a zatem termin na złożenie odwołania upłynął w dniu [...] listopada 2018 r. Do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Spółka wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że stała na stanowisku, iż wobec braku prawidłowego doręczenia decyzji nie można mówić o uchybieniu terminu, skoro tenże nie zaczął biec, a w konsekwencji składanie wniosku o przywrócenie terminu jest bezprzedmiotowe. Wobec odmowy doręczenia decyzji ostatecznie sprecyzowanej w piśmie organu z dnia [...] marca 2019 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2019 r., doręczonym w dniu [...] lipca 2019 r., poinformował, że od orzeczenia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji strona, zachowując 7-dniowy termin od daty, w której dowiedziała się o uchybieniu terminu, złożyła wniosek o jego przywrócenie. W ocenie wnioskodawcy Spółka bez własnej winy nie dotrzymała terminu, będąc aż do [...] lipca 2019 r. błędnie przekonana o nieskutecznym doręczeniu decyzji. Pełnomocnik strony nie ponosi winy w uchybieniu terminu w sytuacji, w której w sposób usprawiedliwiony domaga się procesowej weryfikacji swoich twierdzeń o braku uchybienia terminu w ogóle, a po wyczerpaniu przysługujących mu środków oraz po procesowym zbadaniu, czy nie służy mu jeszcze wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zmuszony jest przyjąć odmienne stanowisko organów i składa wniosek w ustawowy terminie, domagając się nadal, w trybie przywrócenia terminu, zbadania prawidłowości doręczenia. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 58 kpa i wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, iż decyzja Wojewody została wysłana na adres siedziby strony wynikający z Krajowego Rejestru Sądowego i odebrana w dniu [...] listopada 2018 r. w siedzibie strony. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] listopada 2018 r. (poniedziałek). Natomiast odwołanie Spółki zostało nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu [...] maja 2019 r. Do odwołania nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2018 r. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu [...] czerwca 2019 r. Z kolei wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została nadany w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu [...] sierpnia 2019 r. Warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie się łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowania terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przy tym brak winy po stronie podmiotu dokonującego określonej czynności procesowej stanowi konieczną, a jednocześnie podstawową przesłankę przywrócenia terminu. Minister zaznaczył, że we wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania wyjaśniono, że uchybienie terminu nastąpiło w wyniku błędnego przekonania o nieskutecznym doręczeniu decyzji. Strona stała bowiem na stanowisku, iż wobec braku prawidłowego doręczenia decyzji nie można mówić o uchybieniu terminu, skoro termin nie zaczął biec. Wskazano, że pełnomocnik strony nie ponosi winy w uchybieniu terminu w sytuacji, w której domagał się procesowej weryfikacji swoich twierdzeń o braku uchybienia terminu. Tymczasem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej jest terminem zawitym, co oznacza, że czynność dokonana po upływie tego terminu jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. Termin ten może być jednak przywrócony, jeżeli zainteresowany złoży odpowiedni wniosek w tym zakresie i uprawdopodobni brak jego winy w uchybieniu terminu. Minister zauważył przy tym, że strona ma uprawdopodobnić brak swej winy w niedokonaniu czynności w terminie, czyli powinna ona uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie, aż do momentu wystąpienia z wnioskiem). Ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 kpa musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku, a jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Zatem według Ministra, biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawca wskazał na okoliczność błędnego przekonania o nieskutecznym doręczeniu decyzji jako uniemożliwiającą złożenie w terminie odwołania, nie można uznać, że niedotrzymanie terminu na wniesienie odwołania nastąpiło bez winy strony, stosownie do art. 58 § 1 kpa. Przywrócenie terminu nie jest natomiast dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W ocenie Ministra, z przedstawionych okoliczności wynika, że uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej nastąpiło z winy skarżącej Spółki. Ustalenie winy w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie, powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta przez stronę po jego upływie pozostaje bezskuteczna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Minister stwierdził, że sytuacja taka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie i skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniałyby przywrócenie terminu. Subiektywne przekonanie strony o wadliwości doręczenia decyzji nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Jednocześnie nawet gdyby przyjąć argumentację przedstawioną przez stronę, tj. błędne przekonanie strony o nieskutecznym doręczeniu decyzji jako przyczynę uchybienia terminu, to przyczyna ta ustała najpóźniej w chwili doręczenia stronie postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że strona dowiedziała się o skutecznym doręczeniu decyzji oraz uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dopiero z pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. (doręczonego stronie w dniu [...] lipca 2019 r.), informującego, że postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nie podlega weryfikacji w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. organ odwoławczy szczegółowo bowiem odniósł się do kwestii skuteczności doręczenia przedmiotowej decyzji. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2019 r., a więc, zdaniem Ministra, najpóźniej w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem wniosek strony o przywrócenie terminu został nadany w placówce pocztowej w dniu [...] sierpnia 2019 r., a więc z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 58 § 2 kpa. W konsekwencji Minister odmówił przywrócenia terminu, albowiem terminowość złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest jednym z trzech niezbędnych warunków jego ewentualnego uwzględnienia. Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt. 4 kpa - strona nie doczekała się ani prawidłowego doręczenia decyzji, ani wyjaśnienia przyczyn, dla których organ I i II instancji uznały argumenty strony świadczące o braku skutecznego doręczenia za chybione, - brak rozpoznania istoty sprawy - podstawową kwestią w przedmiocie uchybienia terminowi i wniosku ("prośby") o przywrócenie terminu jest ustalenie, czy w ogóle do uchybienia terminu doszło, - art. 58 §1 i 2 kpa poprzez przyjęcie, że wniosek o przywrócenie złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 58 §2 kpa, - wydanie decyzji bez podstawy prawnej - przywołana w sentencji decyzji podstawa art. 59 § 2 kpa nie jest podstawą rozstrzygnięcia, ale podstawą kompetencyjną. Wynika z niej tylko tyle, że rozstrzygniecie wydał organ do tego uprawiony, brak jest natomiast choćby namiastki wskazania podstawy prawnej samego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] maja 2019 r. od decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania z dnia [...] maja 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 58 kpa. Zgodnie z jego treścią w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Instytucja przywrócenia terminu unormowana w art. 58 kpa stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie zawarte w powołanym przepisie przesłanki. Tak więc ratio legis instytucji przywrócenia terminu sprowadza się do usunięcia ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 1994 r. sygn. akt SA/Ka 1230/94, LEX 26528). W tej sytuacji rozważenia wymaga przede wszystkim okoliczność spełniania przez skarżącą Spółkę wymogu złożenia wniosku do przywrócenia terminu w ciągu siedmiu dni od ustania potencjalnej przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jak zaś wynika z akt sprawy, wniosek o przywrócenie terminu skarżąca Spółka złożyła po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Termin siedmiu dni powinien być liczony od dnia doręczenia skarżącej postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania, tj. od dnia [...] czerwca 2019 r. bowiem najpóźniej w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu. Z treści tego postanowienia strona powzięła niewątpliwie wiadomość o złożeniu odwołania po upływie ustawowego terminu. Termin na złożenie prośby o przywrócenie terminu upłynął zatem w dniu [...] czerwca 2019 r. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania skarżąca złożyła w placówce pocztowej dopiero w dniu [...] sierpnia 2019 r. Wobec tego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wniesiony został po upływie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, zatem nie został spełniony warunek określony w art. 58 § 2 kpa. Zawinione, spóźnione wniesienie prośby o przywrócenie terminu uzasadniało odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Już tylko ta formalna przyczyna, w świetle art. 58 § 3 kpa, stanowi wystarczającą przeszkodę w uwzględnieniu wniosku skarżącej Spółki o przywrócenie terminu. Dodatkowo zatem jedynie należy wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona również druga przesłanka, tj. brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu w danych warunkach największego wysiłku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 794/99). Za taką przeszkodę należy uznać siłę wyższą, np. powódź, czy też zdarzenia losowe, np. wypadek samochodowy związany z hospitalizowaniem. Niedbalstwo strony uniemożliwia zaś przywrócenie terminu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1773/08). Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. Warunek braku zawinienia w uchybieniu terminowi należy przy tym oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł należytej staranności i racjonalnego postępowania przy wykonywaniu czynności. Chodzi bowiem o taką przeszkodę w dotrzymaniu terminu, która była niezależna od woli i wiedzy strony, a zatem przeszkodę nie do przezwyciężenia, eliminującą nie tylko możliwość złożenia pisma procesowego w terminie, ale wykluczającą w ogóle normalne działanie. Dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA/1259/98 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 października 1999 r. sygn. akt III SA 1436/89). Jednocześnie nie uzasadniają braku winy w uchybieniu terminu np. nieznajomość prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 153/97, LEX nr 37127) lub niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2000 r. sygn. akt SA/Sz 1117/99, niepubl.). Zatem przeszkodą usprawiedliwiającą uchybienie terminowi może więc być tylko okoliczność uniemożliwiająca, a nie tylko utrudniająca dokonanie czynności procesowej w terminie. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że Minister prawidłowo uznał, że podnoszone przez skarżącą Spółkę w złożonym wniosku okoliczności nie stanowią wystarczającej przesłanki uprawdopodabniającej brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu nie zasługuje bowiem na aprobatę argumentacja skarżącej Spółki, że doręczenie korespondencji do niej skierowanej, zawierającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., dokonane w dniu [...] listopada 2018 r. było nieskuteczne, bowiem zostało dokonane do rąk osoby nieuprawnionej i skarżąca Spółka nie ponosi winy za zaistniałą sytuację. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w myśl art. 45 kpa jednostkom organizacyjnym korespondencja powinna być doręczona w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Sąd podziela pogląd, że obowiązkiem jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby czynności tej dokonywała osoba upoważniona i to właśnie ta jednostka ponosi odpowiedzialność za właściwe zorganizowanie przyjmowania pism i obiegu korespondencji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2952/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2335/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OZ 474/11). Natomiast w sprawie niniejszej bezspornym jest, że decyzję Wojewody doręczono pod adresem wskazywanym jako adres siedziby skarżącej. Ponadto korespondencję skierowaną do skarżącej Spółki odebrała osoba upoważniona, co wynika z adnotacji znajdującej się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Reasumując, okoliczności, na które powołuje się skarżąca Spółka, nie spełniają warunku uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.