I SA/Wa 1832/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną – część ul. [...] i ul. w [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł i przyznał [...] zł na rzecz W. G., współwłaścicielki ½ części nieruchomości oraz [...] zł na rzecz J. J. G. współwłaściciela ½ części nieruchomości, za grunt zajęty pod drogę publiczną - część ul. [...] i ul. [...] w [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...]. Zobowiązał do zapłaty odszkodowania Gminę - Miasto [...] ze środków własnych w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 7 marca 2005 r. Jerzy G. i Wanda G. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt położony w [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] nr i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...]. Z treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J. G. i W. G.. W dniu [...] maja 2005 r. Starosta [...] postanowieniem zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wyżej opisany grunt położony w [...], do dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przedmiotowego gruntu na własność przez Gminę [...]. Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], oraz nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...] gruntu położonego w [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Kw nr [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Na zlecenie Starosty [...] rzeczoznawca majątkowy T. O. w dniu [...] sierpnia 2012 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Do określenia wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi gminnej, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonego badania rynku nieruchomości wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Dnia 15 października 2012 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynęło pismo Prezydenta Miasta [...] z uwagami do operatu szacunkowego. W zastrzeżeniach podniesiono, iż źle został dobrany rynek porównawczy, z pominięciem transakcji z segmentu obrotu nieruchomościami "drogowymi". Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów strony postępowania i wyjaśnił szczegółowo dlaczego przyjął transakcję spoza segmentu "drogowego". W dniu [...] lutego 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - część ul. [...] i ul. [...] w [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...]. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa, przez Gminę [...], własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ul. [...] i ul. [...] w [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], w wysokości [...] zł na rzecz J. G. i w wysokości [...] zł na rzecz W. G.. Do zapłaty tak ustalonego odszkodowania zobowiązał Gminę - Miasto [...], w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu Prezydent Miasta [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietna 2013 r. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego, wnosząc o jej uchylenie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wskazał, że podstawę materialno - prawną decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", zgodnie, z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wojewoda podał, że wniosek z dnia 7 marca 2005 r. J. G. i W. G. wpłynął w ustawowym terminie. Wskazał również, że organ I pierwszej instancji szczegółowo omówił w decyzji operat szacunkowy T. O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Przedstawił dokładną analizę przedmiotowej wyceny, wyczerpująco uzasadniając, dlaczego uznał, iż operat szacunkowy może stanowić dowód pozwalający na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej. Po zbadaniu operatu szacunkowego ustalono, że w operacie szczegółowo przedstawiono m.in. transakcje "drogowe" odnotowane na rynku lokalnym oraz powody ich pominięcia w dalszych obliczeniach. Wojewoda wskazał, że co prawda, argumentacja rzeczoznawcy, z akcentowaniem "nierynkowego" charakteru transakcji drogowych, nie ma poparcia w przeważającej części orzecznictwa, jednak w przypadku niniejszego operatu istotny jest fakt, że transakcje odrzucone (jak wynika z operatu - także z racji braku podobieństwa do nieruchomości wycenianej rozumianego poprzez pryzmat definicji z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" zostały wymienione i omówione w treści sporządzonej opinii (tab. nr 2 na str. 22, wraz z uzasadnieniem na str. 22-23). W piśmie z 15 listopada 2012 r. rzeczoznawca dodatkowo wyjaśnił powody dokonanej przez siebie selekcji danych porównawczych. Rzeczoznawca zwrócił m.in. uwagę na wyraźne, nie wynikające z cech rynkowych poszczególnych nieruchomości, różnice w cenach jednostkowych transakcji "drogowych" (np. obiekt nr 7 z [...], z ceną transakcyjną 69 zł/m2, a obiekt nr 5 - także [...] - z ceną 190 zł/m2, a więc prawie 3-krotnie wyższą). W ocenie organu I instancji nie do zaakceptowania byłoby odrzucenie a priori wszelkich transakcji drogowych, bez ich przytoczenia i omówienia w sporządzonym operacie. Rzeczoznawca zbadał trend czasowy i zaktualizował jednostkowe ceny transakcyjne, które zostały odpowiednio obniżone. Tym samym, średnie, skorygowane ceny gruntów budowlanych przyjętych do porównań (ok. 200zł/m2) zaczęły się zbliżać do górnego pułapu cen uzyskiwanych w nielicznych transakcjach drogowych, pominiętych w operacie (170-190 zł/m2 wg tabeli na str. 22). W ocenie Wojewody, operat szacunkowy sporządzony przez T. O. jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Strony postępowania zostały poinformowane podczas rozprawy administracyjnej, w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. oraz w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. o prawnych możliwościach, które mogą podjąć względem kwestionowanego operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody, skoro Gmina Miasto [...] podniosła, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy i posiada liczne błędy merytoryczne, to miała możliwość, zgodnie z art. 157 ugn, zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości określenia wartości nieruchomości i przedłożenia kontrwyceny jako dowodu w postępowaniu arbitrażowym. Zatem możliwość skorzystania z oceny operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie leżała po stronie stron kwestionujących wycenę. Zdaniem Wojewody, organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ czuwając także nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielił im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wszystkie czynności wykonywane przez Starostę [...] służyły pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Starostę [...], jak i decyzja nr [...], nie naruszają zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Starosta [...] dokonując swobodnej oceny dowodów, w tym operatu szacunkowego wszystkie swoje ustalenia zawarł w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Wskazał wszystkie fakty i dowody, które legły u podstaw wydania decyzji, a uzasadnienie faktyczne potwierdzone zostało zgromadzonym materiałem dowodowym. Skargę od powyższej decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7 Kpa mające wpływ na wydaną decyzję poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2) naruszenie art. 77 § 1 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego; 3) naruszenie art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, 4) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 154 ugn mające wpływ na wydaną decyzję, poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową; 5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" i art. 151 ust. 1 ugn poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych mimo, że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a tym samym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], 2) wstrzymanie wykonania w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że po wnikliwym przeanalizowaniu operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. O. naruszone zostały przepisy rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w pierwszej kolejności ustala się przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero w przypadku braku takich cen należy odwołać się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie szczegółowa analiza rynku została wykonana jedynie dla segmentu gruntów z możliwościami zabudowy, jako nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, natomiast w kontekście rynku drogowego analiza jest niepełna i ogólnikowa. Rzeczoznawca nie dokonał właściwej analizy rynku nieruchomości położonych z uwzględnieniem działek drogowych. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał, że taki rynek istnieje w Gminie [...]. Zdaniem skarżącego, Wojewoda nie dokonał prawidłowej oceny stanu pożądanego, jakim jest przywrócenie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Dopiero po ustaleniu, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Decyzja Starosty [...] została oparta na wadliwym operacie, który nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Wojewoda nie odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu, że Gmina [...] jest czynnym uczestnikiem rynku nieruchomości, jak i inne gminy na terenie Powiatu [...], a transakcje na nim zawierane mogą stanowić podstawę wyceny. Z uwagi na fakt, że przepisy ugn nie definiują wprost pojęcia "rynek lokalny", należy wziąć pod uwagę przepisy ustaw samorządowych, tj. art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, z których wynika, iż "lokalny" oznacza terytorium gminy i powiatu. Rzeczoznawca nie dokonał właściwej analizy rynku nieruchomości położonych z uwzględnieniem działek drogowych. Rynek taki istnieje w Gminie [...] (dowód: np. akt notarialny Rep A nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., dotyczący nabycia na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości, przeznaczonych pod poszerzenie ul. [...] i ul. [...] w [...]). Wskazano, że Gmina [...] jest czynnym uczestnikiem rynku nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi. Wojewoda nie odniósł się również do braku konsekwencji organu w ocenie materiału dowodowego, jakim są operaty szacunkowe, na podstawie których ustalane są odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie art. 73 ustawy. Organ prowadzący postępowanie wydaje decyzje zarówno na podstawie operatów szacunkowych nieuwzględniających transakcji nieruchomościami drogowymi, jak i w oparciu o operaty szacunkowe określające wartość odszkodowania w oparciu o rynek działek drogowych, co powoduje znaczne różnice w wartości przyznawanych odszkodowań. Starosta Powiatowy jest w posiadaniu operatów szacunkowych innych rzeczoznawców, którzy wykorzystali rynek działek drogowych podczas wyceny nieruchomości, np. operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., sporządzony dla działki zajętej pod drogę - dz. [...] z obr. [...] na podstawie takich operatów były wydawane decyzje ustalające odszkodowanie. Gmina Miasto [...] podniosła, że jest również w posiadaniu licznych decyzji Wojewody [...] (np. nr [...] z [...] września 2012, nr [...] z [...] czerwca 2012 r.), uchylających zaskarżone przez Prezydenta Miasta [...] decyzje Starosty [...] i przekazujących sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dowodem może być np. decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w której Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego, ponieważ niewystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Nie jest bowiem właściwe, jeżeli organ w uzasadnieniu decyzji powoła się jedynie na operat będący podstawą jej wydania, a nie przeprowadzi weryfikacji tego operatu w sposób przewidziany przepisami prawa. " (...) Operat szacunkowy nie jest częścią składową decyzji o odszkodowaniu. Nie wystarczy samo odesłanie do treści wyceny. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza, że organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśniania wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Wojewoda zauważył, że w ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy powinien wyjaśnić wnikliwie, dlaczego uznał za niemożliwe oparcie wyceny o ceny odnotowane na rynku transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi, skoro zarówno według brzmienia starego jak i znowelizowanego przepisu § 36 rozporządzenia, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w pierwszym rzędzie powinna być rozważona możliwość oparcia wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych. Starosta [...], dysponując materiałem poglądowym, konsekwentnie wydaje decyzje ustalające odszkodowanie, bez uwzględnienia rynku działek drogowych. Do tych stwierdzeń Wojewoda nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności, czy braków operatu można żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści, a nie wnioskować o sporządzenie drugiego operatu. Zdaniem skarżącego, oznacza to, iż organy oparły decyzje na wadliwym operacie, który nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, całkowicie nieprzydatnym do ustalenia wysokości odszkodowania, a co za tym idzie, organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującym prawem. Nadto organ I instancji nie odniósł się do wniosku skarżącego opartego na podstawie art. 7 i art. 75 § 1 Kpa o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, tj. operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości oznaczonych jako dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obr. [...] (zajęte pod drogi publiczne - ul. [...], [...], [...]). Przedmiotowy operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – A. W. (uprawnienia nr [...]) co prawda w innej sprawie, jednakże przedmiotowo jest porównywalny z daną nieruchomością. W procesie wyceny rzeczoznawca uwzględnił rynek nieruchomości drogowych, który posiada atrybuty niezbędne do sporządzenia rzetelnej wyceny, a zatem operat stanowi dowód na to, że transakcje drogowe w Gminie [...] są transakcjami wolnorynkowymi i tym samym potwierdza zasadność odwołania. W ocenie skarżącego, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Starostę [...], z pominięciem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydał decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy bazujący na wadliwym operacie. Wskazane naruszenia przepisów miały bezpośredni wpływ na wydaną decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd podziela stanowisko Gminy Miasta [...], że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. O. w dniu [...] sierpnia 2012 r. nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za grunt nabyty przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa jako zajęty pod drogi publiczne – ul. [...] i ul. [...] w [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...]. W niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy § 36 ust. 1, 2 i 4 w zw. ust. 6 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, w tym z treści operatu szacunkowego, w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] i działka nr [...] znajdowały się w pasach drogowych dróg lokalnych miejskich – odpowiednio ul. [...] i ul. [...] w [...]. Mimo, że w planie teren przy ul. [...] i ul. [...] miał przeznaczenie mieszkaniowe, to grunty zajęte pod drogi miały przeznaczenie drogowe, ponieważ znajdowały się w granicach powyższych dróg wytyczonych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej m. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1986 r, co wynika z załączonego do operatu szacunkowego wyrysu z rysunku planu. Przy czym w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis § 36 ust. 3 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem nabycia nie zwiększało wartości nieruchomości, która przed dniem nabycia (1 stycznia 1999 r.) była już faktycznie zajęta pod drogę publiczną formalnie wytyczoną liniami rozgraniczającymi w planie ogólnym z 1986 r. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, stosowany odpowiednio do trybu nabywania gruntów pod drogi publiczne z art. 73 ust. 1 ustawy, przewiduje, że w przypadku gdy została nabyta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była zajęta pod drogę, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z § 36 ust. 2 rozporządzenia wynika natomiast, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że przy szacowaniu tego rodzaju nieruchomości zasadą jest ustalanie wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym. Pierwszeństwo mają transakcje nieruchomościami drogowymi, jeżeli rynek takich nieruchomości występuje na rynku lokalnym lub na rynku regionalnym. Biegły rzeczoznawca majątkowy, jak to wynika z przepisu art. 175 ust. 1 ugn, jest zobowiązany do określania wartości nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. W takim zatem zakresie opinia biegłego podlega też weryfikacji organu, który ustala wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 5 ustawy). Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż na rynku lokalnym (Miasta [...] i [...] – pkt 6.3.1. i 8.2. operatu) wystąpiło kilkanaście transakcji nieruchomościami drogowymi (pkt 6.3.1. operatu). Biegły, z punktu widzenia określenia wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym, wybrał 9 transakcji przenoszących własność nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne (Tabela Nr 2 str. 22 operatu). Biegły pominął jednak w wycenie transakcje nieruchomościami drogowymi, a do porównań wziął transakcje nieruchomościami przyległymi do nieruchomości wycenianej, tj. nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe. Uzasadnieniem dla takiej decyzji rzeczoznawcy było to, że poglądy przede wszystkim szkoleniowców specjalizujących się w tematyce wyceny nieruchomości, wskazują na konieczność oceny transakcji nieruchomościami drogowymi z punktu widzenia warunków określonych w art. 151 ust. 1 ugn i ostrożne uwzględnianie cen z obrotu takimi nieruchomościami. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego, biegły mający wiedzę szczególną powinien ocenić, czy dane rynkowe są wystarczające do przeprowadzenia wyceny w podejściu porównawczym, jest ich odpowiednia ilość i transakcje te dotyczyły nabycia gruntów przeznaczonych w planach miejscowych pod drogi. W innych przypadkach obowiązuje generalna zasada wyceny nieruchomości nabywanych pod drogi według przeważającego przeznaczenia wśród gruntów przyległych (pkt 8.1 operatu). Biegły, z uwagi na duży rozrzut cen 69-190 zł/1m2 nie dający się uzasadnić cechami rynkowymi nieruchomości drogowych oraz zdecydowanie niższe ceny gruntów drogowych, niż gruntów pod budownictwo mieszkaniowe uznał, że transakcje drogowe są nierynkowe oraz nie były to transakcje nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, co należało wiązać z tym, że sprzedający ma świadomość zastosowania wywłaszczenia. Biorąc także pod uwagę nieco odmienny stan prawny wyceny nieruchomości pod drogi rzeczoznawca zdecydował się na przyjęcie do wyceny bazy nieruchomości podobnych z sąsiedztwa nieruchomości wycenianej (pkt 8.2. operatu). W wyjaśnieniach złożonych w piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że opierał się na przepisach prawa i orzecznictwie sądowym, a przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe uzasadnił brakiem na rynku lokalnym transakcji rynkowych nieruchomościami drogowymi. Biegły powołując się na poglądy prezentowane na szkoleniu rzeczoznawców majątkowych wskazał, że priorytet przed przepisem § 36 rozporządzenia ma przepis art. 134 ugn, a zatem jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości wartość nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. W piśmie z dnia 1 marca 2013 r. rzeczoznawca wskazał, że z analizy nielicznych transakcji w gminach [...] i [...] wynika, że nie można ustalić wspólnych cech rynkowych i ich wag, gdyż nie da się stwierdzić współzależności pomiędzy cenami nieruchomości drogowych, a ich cechami, w szczególności lokalizacją i położeniem. Bez tych ustaleń nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości w podejściu porównawczym. Poza tym analiza przeciętnego poziomu cen na obu rynkach (mieszkaniowym i drogowym) wskazuje, że drogowy sposób realizacji zasady korzyści odbywałby się z pokrzywdzeniem byłych właścicieli. Uszło uwadze organu, że w niniejszej sprawie biegły w zakresie transakcji drogowych nie zbadał rynku regionalnego, jak tego wymagał § 36 ust. 2 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy pominął przy określaniu wartości nieruchomości transakcje drogowe istniejące na rynku lokalnym uznając, że nie mają one cech rynkowych w rozumieniu art. 151 ust. 1 ugn. Tymczasem w orzecznictwie NSA już na gruncie dawnego § 36 rozporządzenia podkreślono, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca ma obowiązek stosować przepisy obowiązujące, a takim przepisem jest § 36 ust. 1, którego rzeczoznawca nie może ignorować. Poza tym NSA stanął na stanowisku, że zastosowanie § 36 rozporządzenia nie jest ograniczone tylko do przypadku przedstawionego w art. 134 ust. 4 ugn (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 18/12). Zdaniem NSA, brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod drogi wyłączyć z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości. Nie sposób założyć, że nieruchomości drogowe w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą, od przyjmowanych w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Treść tego rodzaju umów pozwala ustalić wartość rynkową nieruchomości. Stanowisko o braku elementów pozwalających, w myśl art. 151 ust. 1 ugn, uznać daną transakcję za rynkową należy ocenić negatywnie. Specyfika niektórych rodzajów transakcji nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 175/12). W orzecznictwie przyjęto także, że dyskwalifikowanie transakcji gruntami drogowymi tylko z powodu uznania, że ich ceny są niższe od cen nieruchomości pod zabudowę nie znajduje oparcia w przepisach ugn i rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 277/12). Sąd zwraca uwagę, że biegły nie wyjaśnił z jakich powodów nie można ustalić wspólnych cech rynkowych i ich wag, jeżeli chodzi o transakcje nieruchomościami drogowymi występującymi na rynku lokalnym. Wskazywany brak współzależności pomiędzy cenami nieruchomości drogowych, a ich cechami, w szczególności lokalizacją i położeniem jest stwierdzeniem zbyt ogólnikowym Biegły nie wskazał z czego ten brak wynika, czy jest to związane np. ze szczególnymi warunkami zawarcia transakcji (§ 5 rozporządzenia). Z przepisów art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 1,3 i 4 rozporządzenia wynika bowiem, że przy stosowaniu podejścia porównawczego biegły ma obowiązek określić próbkę nieruchomości porównywalnych, których cechy są zbliżone, a nie wspólne. Rzeczoznawca zobligowany jest wziąć pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. Te elementy dotyczące poszczególnych nieruchomości biegły może ustalić np. na podstawie stosownych dokumentów, oględzin nieruchomości. Przy stosowaniu podejścia porównawczego ustawodawca założył występowanie różnic w cechach nieruchomości porównawczych i wycenianej, które koryguje się współczynnikami korygującymi. Wobec tego Sąd uznał, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy nie mógł być wykorzystany na potrzeby ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne. Opinia biegłego wymagała uzupełnienia o zbadanie występowania transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym. Gdyby się bowiem okazało, że takie transakcje występują i dotyczą nieruchomości podobnych, wówczas rodzaj tych transakcji i ich liczba mogły mieć znaczenie dla podjętej przez biegłego decyzji, co do wyboru określonej metody szacowania nieruchomości. Biegły nie wyjaśnił również, z jakich powodów istniejące na rynku lokalnym transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniają kryterium podobieństwa. Powoływanie się na to, że sprzedający ma świadomość zastosowania wywłaszczenia odnosi się do zagadnienia rynkowego charakteru nieruchomości drogowych (art. 151 ust. 1 ugn), a nie przesłanki podobieństwa nieruchomości, ze względu na konkretne ich cechy. Zmiana stanu prawnego, jeżeli chodzi o rozporządzenie, nie dyskwalifikuje transakcji nieruchomościami drogowymi na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Biegły nie wskazał też, jakie konkretnie czynniki kreują brak współzależności pomiędzy cenami nieruchomości drogowych, a ich cechami, w szczególności lokalizacją i położeniem, co powoduje brak możliwości ustalenia wspólnych cech rynkowych i ich wag, jeżeli chodzi o transakcje nieruchomościami drogowymi występującymi na rynku lokalnym. Pominięcie przez organy obu instancji powyższych mankamentów operatu szacunkowego świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Nie można się natomiast zgodzić z Gminą Miasto [...], że obowiązkiem organu była uwzględnienie jako dowodu w sprawie opinii z dnia [...] lutego 2013 r. biegłego rzeczoznawcy majątkowego A. W.. Operat ten dotyczył innych nieruchomości zajętych pod inne drogi publiczne, a zatem nie była to kontrwycena sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy, mogąca podważyć wiarygodność operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] w pierwszej kolejności wyjaśni, czy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy może być zaktualizowany w trybie art. 156 ust. 4 ugn. Jeżeli rzeczoznawca majątkowy potwierdzi jego aktualność, wówczas organ zwróci się do biegłego o uzupełnienie operatu i złożenie dodatkowych wyjaśnień w opisanym wyżej zakresie. W zależności od okoliczności organ podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Gminy Miasta [...] Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.