I SA/Wa 1862/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżawy oddala skargę. W. S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. i odstąpienie od procedury przetargowej na dzierżawienie działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że na posiedzeniu w dniu [...] września 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął stanowisko nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie ze Wspólnotami Mieszkaniowymi Nieruchomości przy ulicach [...] umów dzierżawy gruntu położonego przy ul. [...] bez konieczności organizowania konkursu ofert na dzierżawę gruntu w przypadku złożenia wniosków o dzierżawę przez inne podmioty. Skarżąca Spółka wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Dzielnicy [.,...] stwierdził, że Wspólnotom rzekomo przysługuje roszczenie z art. 209a ustawy o gospodarce gruntami, a skoro tak, to na rzecz Wspólnot co trzy lata z automatu oddaje się im przedmiotową działkę w 3-letnią dzierżawę. Działanie takie zdaniem strony jest bezprawne, a Zarząd dopiero teraz po raz pierwszy odwołał się do rzekomego roszczenia z art. 209a. Poza tym, jeżeli Wspólnotom przysługuje to roszczenie, to Zarząd powinien im je uwzględnić, a nie obchodzić przepisy o przetargach. Ponadto Zarząd rozpatruje wniosek z art. 209a podczas, gdy jak wynika z odpowiedzi na wezwanie zainteresowany nie złożył nawet wniosku w trybie tego art. 209a. To wszystko wskazuje, że art. 209a nie ma znaczenia w sprawie i referencja Zarządu do niego, to jedynie pretekst mający oddalić od istoty sprawy. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, Zarząd świadomie narusza przepisy i w nieskończoność będzie co 3 lata przedłużał dzierżawę Wspólnotom, nawet jak Spółka czy inny podmiot złożą konkurencyjną ofertę. Takie działanie nie zasługuje na ochronę i doprowadza do zagwarantowania wspólnotom wieloletniej - ponad trzyletniej - dzierżawy przy rażącym obejściu przepisów o przetargu. Zgodnie zaś z art. 58 kc, czynność mająca na celu obejście prawa jest nieważna. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o odrzucenie skargi, uważając że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądów administracyjnych ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r. odrzucił skargę W. S.A. z siedzibą w W. na stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżawy bez konieczności organizowania konkursu ofert. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga nie dotyczyła żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądów administracyjnych. W wyniku złożonej na to postanowienie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 września 2015 r. nr I OSK 1981/15 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżący bez konieczności organizowania konkursu ofert zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zagadnienie to było rozważane między innymi w uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. uchwale, "należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 6 listopada 2000 r., w którym odwołując się także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 września 1994 r. o sygn. akt W 10/93, stwierdzono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną – nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują." Ustalenia te nie dotyczą tylko uchwał, ale odnieść je można odpowiednio do wszelkich aktów jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 468/14). Z tych względów NSA uznał, że uchwały Zarządu Dzielnicy w sprawach z zakresu gospodarowaniem mieniem, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, a jedynie podejmowane są z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych, należą do działań z zakresu wykonywania administracji publicznej. Podkreślił jednocześnie, że Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał, dlatego też pomimo, iż zaskarżony akt został określony jako "stanowisko" stanowi uchwałę. Ponownie rozpoznając złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi W. S.A. z siedzibą w W. jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. i odstąpienie od procedury przetargowej na dzierżawienie działki nr [...]. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. dalej u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestia spełnienia wymogów formalnych wniesionej skargi w zakresie wyczerpania trybu przed jej wniesieniem oraz zachowania terminu do jej wniesienia jest między stronami bezsporna. Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796).Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2143/11 – Lex nr 1136662, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851, 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11 – Lex nr 1123130, 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2373/11- Lex nr 1110180, 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1333/11 – Lex nr 965179, 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny. Podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w wyżej opisany sposób. Niespornym jest, iż skarżącej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczyła, tj. do działki nr [...], ani inne prawo rzeczowe, czy też jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Z akt sprawy wynika, że jest ona użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej nr [...] i jest również zainteresowana dzierżawą przedmiotowej działki nr [...], gdyż ją wykorzystuje jako drogę dojazdową do swojej działki. Z tych właśnie okoliczności upatruje swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, które sąd w pełni aprobuje i uważa za aktualne także w realiach rozpoznawanej sprawy, że sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2110/10 - Lex nr 852036). Jeżeli skarżąca nie miała legitymacji do zaskarżenia uchwały, to nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 518 dalej ugn), który stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu oraz zarzut naruszenia art. 58 kc mówiący o nieważności czynności, która ma na celu obejście prawa. Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej spółki wyklucza bowiem możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały i stosowania środków wobec zaskarżonej uchwały. Podsumowując, uchwała Zarządu Dzielnicy [...] - wbrew przekonaniu skarżącej - nie narusza przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia, wobec czego nie ma on legitymacji do jej zaskarżenia. W przypadku skarżącej można mówić, co najwyżej o interesie faktycznym, a nie o interesie prawnym. Brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej spółki wyklucza tym samym możliwość oceny legalności zaskarżonej uchwały. Z tych powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.