I SA/Wa 1869/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister/organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. nr [...], orzekającej o odmowie J. S. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i J. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej we L., obecnie [...]; utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. i J. małżonkowie Z. w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawili na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego, majątek nieruchomy, w postaci nieruchomości położonej we L. (poprzednio w miejscowości K.) o powierzchni [...], na której stał dom murowany pięcioizbowy oraz sad (co wynika w szczególności z wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z [...] lutego 1990 r., sygn. akt [...]). Spadek po J. Z. przypadł żonie J. Z. w 1/4 części i D. S. w 3/4 części. Spadek po J. Z. nabyła D. S. w całości, na postawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] maja 1988 r., sygn. akt [...]. D. S. zrealizowała częściowo uprawnienie do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Miejskiego w K. [...] maja 1990 r.,nr [...] otrzymała na własność lokal mieszkalny w domu wielorodzinnym stanowiącym własność Skarbu Państwa, położonym w K. przy ul. [...]. Na pokrycie opłat za oddany lokal mieszkalny zaliczono jej wartość mienia pozostawionego za granicą oraz zwolniono z ponoszenia opłat z tytułu współużytkowania wieczystego działki. Prezydent Miasta K. w zaświadczeniu z [...] grudnia 1999 r., nr [...] zaświadczył, że D. S. posiada uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego - na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Ponadto stwierdził, że wartość pozostawionej nieruchomości wynosiła [...] zł. Natomiast D. S. oświadczyła, że zrealizowała uprawnienia na kwotę [...] zł. Zatem pozostała do realizacji kwota to [...] zł. D. S. zmarła [...] września 2005 r., a spadek po niej nabyli: córka U. K., syn J. S. i wnuczka A. E. po 1/3 części każde z nich, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z [...] października 2007 r. sygn. akt [...]. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. J. S. zwrócił się do Wojewody [...] o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i J. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej we L., obecnie [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), decyzją z [...] maja 2019 r., odmówił J. S. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i J. Z. ww. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu stwierdził, że wskazana w zaświadczeniu Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 1999 r. wartość pozostawionej nieruchomości we L. wynosiła [...] zł, która następnie została pomniejszona o wartość nabytej nieruchomości lokalowej, położonej w K., przy ul. [...], wynoszącej [...] zł. W związku z tym wskazał, że do realizacji pozostała kwota [...] zł. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie wartość uprawnienia została częściowo zrealizowana, w związku z tym brak było podstawy prawnej do dokonania na zaświadczeniu adnotacji o wybranej formie realizacji prawa, wysokości rekompensaty, oraz ujawnienia w rejestrze. Jednocześnie przywołując treść art. 5 ust. 1 ww. ustawy podniósł, że wniosek J. S. o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2019 r., zatem po dniu 31 grudnia 2008 r. W związku z tym wskazał na brak podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji merytorycznej w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia, przez J. i J. Z., nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej we L. Wojewoda przytoczył również treść uzasadnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. sygn akt I OSK 2121/12 uzasadniając okoliczność, iż odmowa ujawnienia w rejestrze żądanych wpisów nastąpiła w formie przedmiotowej decyzji. Od decyzji tej J. S. złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu stwierdził, że ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do osób posiadających zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów, które w ogóle nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Swoje stanowisko poparł wybranymi orzeczeniami wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie poprzedniczka prawna J. S. otrzymała zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 1999 r., z którego wynika, że częściowo zrealizowała prawo do rekompensaty. Stwierdził, że zgodnie z nim posiada ona uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego - na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położnych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Podniósł także, że zaświadczenie to stanowi, iż wartość pozostawionej nieruchomości wynosiła [...] zł, natomiast D. S. oświadczyła, że zrealizowała uprawnienia na kwotę [...] zł, zatem pozostała do realizacji kwota to [...] zł. Jednocześnie podniósł, że w przypadku częściowej realizacji prawa do rekompensaty strona powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji, w trybie art. 5 ustawy z 8 lipca 2005 r., co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że pismo J. S. z [...] kwietnia 2019 r. jednoznacznie stanowi wniosek o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Minister uznał za bezprzedmiotowy zarzut dotyczący traktowania daty wydania zaświadczenia Prezydenta z [...] grudnia 1999 r. jako terminu, od którego zgodnie ze stanowiskiem skarżącego należy liczyć wszczęcie postępowania w sprawie. Wskazał, że decyzja Wojewody nie została wydana w związku z przekroczeniem terminów prawa materialnego lub proceduralnego, lecz z uwagi na wcześniejszą częściową realizację prawa do rekompensaty. Podkreślił, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją, zgodnie z wnioskiem J. S., nie dotyczyło potwierdzenia prawa do rekompensaty lecz ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Zwrócił także uwagę, że wywody organu I instancji zawarte w uzasadnieniu spornej decyzji, dotyczące terminu złożenia przez J. S. wniosku o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy prawa do rekompensaty, w kontekście zachowania terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., wykraczają poza zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego prowadzonego w kontrolowanej sprawie, ponieważ J. S. w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, a nie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku związku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. sygn. akt OSK 2121/15, przywołanego przez Wojewodę w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, z przedmiotową sprawą, stwierdził, że trafnie wskazał on na ww. orzeczenie NSA, uzasadniając przyjętą formę odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż w sposób jednoznaczny stwierdzono w nim, zdaniem Ministra, że: "odmowy wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy należy dokonywać w drodze decyzji, ponieważ rozstrzygnięcie to spełnia wszystkie przesłanki warunkujące uznanie go za decyzję administracyjną". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze od powyższej decyzji J. S. zaskarżył ją w całości, jednocześnie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdził, że poprzedniczka prawna otrzymała na mocy zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 1999 r. częściową rekompensatę, która nie wyczerpała uprawnienia do dalszej rekompensaty dla spadkobierców (w tym przypadku dla skarżącego), gdyż do realizacji pozostała kwota [...] zł. Podniósł, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nawet minimalna realizacja prawa wyczerpuje przedmiotowe roszczenie, gdyż mogłoby to, zdaniem skarżącego prowadzić do absurdalnych sytuacji w przypadku wielomilionowych odszkodowań zapłata symbolicznej złotówki zamykałaby drogę do dalszych działań. Wskazał jednocześnie, że złożone do akt sprawy ww. zaświadczenie Prezydenta potwierdza prawo do rekompensaty i gdyby przyjąć, że w przedmiotowej sprawie miał być złożony wniosek w trybie art. 5 ustawy, to zdaniem skarżącego Wojewoda nie odniósł się do tej sytuacji. Podkreślił, że uprawnienia wynikające ze złożonych dokumentów nie wymagają kolejnego, nowego wniosku, a jedynie zaakceptowania już przyznanego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie przytoczył treść art. 13 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., podnosząc, że nawet gdyby skarżący złożył do dnia 31 grudnia 2008 r. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie art. 5 ust. 1 to w przypadku stwierdzenia, iż jego poprzedniczka prawna zrealizowała rekompensatę w wysokości równiej co najmniej 20 % wartości pozostawionych nieruchomości, to okoliczność taka byłaby wystarczającą podstawą odmowy potwierdzenia tego prawa. Wskazał, że nie obowiązują już przepisy prawne, które uprawniałyby do otrzymania rekompensaty za mienie zabużańskie w wysokości 100 % wartości pozostawionych nieruchomości. Wyjaśnił, że celem obowiązujących wcześniej przepisów, które umożliwiały nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w wysokości równej wartości pozostawionych nieruchomości była pomoc socjalna, sprowadzająca się do udzielenia wsparcia w osiedleniu się w nowych, powojennych granicach Polski. Rekompensata za mienie zabużańskie nosiła więc w sobie pewien element odszkodowawczy, ale jej zasadniczy cel sprowadzał się do charakteru socjalnego. Zdaniem organu skarżący - domagając się uzupełnienia rekompensaty do wartości 100 % wartości nieruchomości pozostawionych na Kresach przez jego poprzedników prawnych - pojmuje rekompensatę jako odszkodowanie za mienie, które w ocenie skarżącego winno być zrealizowane w pełnej wysokości. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że świadczenia zabużańskie miały głównie charakter socjalny, zaś pomoc ta należna była przede wszystkim z powodu migracji obywateli polskich i osiedlania się przez nich w nowym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący pismem z [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i J. Z. (poprzedników prawnych skarżącego) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej we L. Zgodnie z Art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie, osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Ze sformułowania "nie zrealizowały prawa do rekompensaty" mogłoby wynikać, że obejmuje ono zarówno sytuację, gdy prawo to nie zostało zrealizowane w ogóle, jak też zrealizowane zostało częściowo. Taka interpretacja przepisu byłaby uprawniona, gdyby nie art. 6 ust. 3, zgodnie z którym osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła nieruchomości Skarbu Państwa dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Wniosek zawarty w tym przepisie dotyczy potwierdzenia prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 1). Wynika to z art. 6 ust. 1, który określa dokumenty jakie należy dołączyć do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania w stosunku do osób, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, a osób które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 - potwierdzenie prawa do rekompensaty, zaś te drugie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Wniosek ten jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia działania prawa o rekompensacie ((por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2009 r., I OSK 60/09, z 17 grudnia 2009 r., I OSK 996/09 czy z 24 maja 2013 r., I OSK 55/12 oraz z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2389/12). Z powyższego wynika, że konieczną przesłanką dla ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty jest, oprócz orzeczenia potwierdzającego to prawo (skarżący niewątpliwie takim orzeczeniem dysponuje - decyzja z [...] maja 1990 r.), również fakt niezrealizowania tego prawa. Z tym, że uprzednie częściowe zrealizowanie rekompensaty uniemożliwia automatyczne ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie gdyż prawo do rekompensaty zostało w części zrealizowane. Z akt sprawy wynika, że na mocy decyzji Kierownika Urzędu Miejskiego w K. z [...] maja 1990 r. nr. [...] D. S. (poprzedniczka prawna skarżącego) otrzymała na własność lokal mieszkalny w domu wielorodzinnym stanowiącym własność Skarbu Państwa, położonym w K. przy ul. [...]. Na pokrycie opłat za oddany lokal mieszkalny zaliczono jej wartość mienia pozostawionego za granicą oraz zwolniono z ponoszenia opłat z tytułu współużytkowania wieczystego działki. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie wskazały, że treść art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. musi być odczytywana w kontekście art. 6 ust. 3 tej ustawy i odmówiły skarżącemu ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. i J. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej we L., obecnie [...], gdyż prawo to zostało w części zrealizowane na podstawie decyzji z [...] maja 1990 r.. Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.