I SA/Wa 1890/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] odmawiającą ustanowienia na rzecz E. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. jako "[...]" rej. hip.[...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. Nr 50, poz. 79). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. w dniu jego wejścia w życie, grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszedł na własność gminy W.. Zgodnie z treścią zaświadczenia Sądu Rejonowego W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Nr [...] tytuł własności ww. nieruchomości położonej przy ul. [...], przysługiwał L. M. na mocy umowy sporządzonej dnia [...] maja 1946 r. za nr rep [...]. Na mocy aktu notarialnego sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w W. przed notariuszem W. R. dnia [...] czerwca 1954 r., nr Rep. [...] została zawarta umowa sprzedaży, na podstawie której L. M. sprzedała wszelkie swoje prawa i roszczenia do nieruchomości, ozn. jako "[...]" rej. hip. [...], J. i J. małżonkom B.. Przy zawieraniu tego aktu zostało okazane notariuszowi pokwitowanie z dnia [...] marca 1949 r., nr [...] dotyczące złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W dniu [...] listopada 1957 r. J. B. złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. J. B. zmarł w dniu [...] czerwca 1994 r., natomiast J. B. zmarła w dniu [...] kwietnia 2006 r. Spadek po nich nabyła - zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego W. sygn. akt [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. - córka E. S. w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 1957r. złożonego przez J. B. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...], odmówił E. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...], zaś obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uzasadniając, że sprawa winna zostać rozpozana w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Prezydent W. -działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - ponownie rozpatrując ww. wniosek z dnia [...] listopada 1957 r. odmówił E. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. hip. "[...]" rej. hip. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2, z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 uprzednio wskazanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie użytkowania wieczystego). Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., w związku z czym termin składania ww. wniosków upłynął w dniu 19 października 1948 r. Z materiału dowodowego nie wynika, aby w zakreślonym ww. terminie został złożony przez L. M. wniosek w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości - bowiem w rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Prezydent dodał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i literaturze przedmiotu poglądem, przewidziany w art. 7 ust. 1 ww. dekretu termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jest terminem prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie uprawnienia do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Powyższy termin nie podlega przywróceniu, ani przez organ administracji orzekający w sprawie, ani przez sąd [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. akt IV SA 1196/95 (nie publ.); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1995 r., sygn. akt IV SA 832/93 (nie publ.); Daniela Kozłowska, Eugeniusz Mzyk "Grunty Warszawskie" Wydanie II, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000, str. 40 - 54, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 440/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 32/06, (nie publ.)]. Powyższy pogląd znajduje zastosowanie również w przypadku terminu wskazanego w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261 poz. 2603). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. S. podnosząc, iż wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] został złożony w terminie i był okazany notariuszowi przy nabyciu ww. nieruchomości. Został także opisany w akcie notarialnym. Na podstawie tego wniosku, złożonego w terminie (pokwitowanie L.dz. [...] z dnia [...] marca 1949 r.) został przyznany kredyt hipoteczny dla L. M. udzielony przez bank. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazało, że przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. określa tryb występowania przez byłych właścicieli gruntów położonych na obszarze W., które na mocy art. 1 tegoż dekretu przeszły na własność gminy W., o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie: użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną oraz przytoczyło treść tego przepisu. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). obejmowanie w posiadanie przez gminę W. gruntów na obszarze tej gminy, nie objętych dotychczas w posiadanie na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego W., podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych, wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Stosownie do § 3 tego rozporządzenia grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Tak więc skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., następował z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Pogląd ten wyrażony został m. in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/1999 i w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/2001. Organ uznał, że w niniejszej sprawie objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. - a zatem termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął w dniu 19 października 1948 r. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako "[...]" rej.hip. [...] nie został złożony w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 ww. dekretu. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, złożonego w trybie art. 7 ww. Dekretu - co wynika z treści pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji, Kartografii Katastru i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] września 1997 r., jak też z pisma Kierownika Oddziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] października 2008 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] listopada 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w W. stwierdzające, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie został złożony. Zaświadczenie to zostało wydane na prośbę J. B., złożoną w piśmie z dnia [...] października 1957 r. Kolegium wskazało także, iż w aktach znajduje się podanie J. B. z dnia [...] listopada 1957 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub przyznanie prawa zabudowy, zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej. Do tego terminu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. (art. 58-60). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 56). W związku z powyższym brak jest podstaw do przyznania E. S. prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1954 r. dokumentującym umowę sprzedaży przez L. M. i S. M. wszelkich praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości znajduje się wzmianka o okazaniu notariuszowi przez L. M. pokwitowania dotyczącego złożenia przez nią w dniu [...] marca 1949 r. za L.dz. [...] wniosku do Wydziału [...] Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie jej własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, który dotąd nie został rozpatrzony. Jednak w aktach własnościowych brak jest takiego wniosku. Zaś w rejestrze złożonych wniosków pod numerem [...] figuruje zapis z dnia [...] lutego 1949 r. o złożeniu wniosku dekretowego do ul. [...] przez E. W.. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu - zgodnie z którym dla L. M. został przyznany kredyt hipoteczny (opis tego wydarzenia zawarty jest w akcie notarialnym z 1954 r.), zaś bank co do zasady dokładnie sprawdza dokumenty przy udzielaniu kredytu, co uprawdopodabnia fakt złożenia przez L. M. wniosku dekretowego, którego pokwitowanie okazała notariuszowi przy zawieraniu umowy z dnia [...] czerwca 1954 r. - należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Ze wspomnianego aktu notarialnego wynika bowiem, że L. M. ustanowiła hipotekę kaucyjną na powyższej nieruchomości na rzecz Komunalnej Kasy Oszczędności W. na podstawie oświadczenia złożonego w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1947 r. Oznacza to, że hipoteka została ustanowiona jeszcze przed datą ukazania się głoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. o objęciu nieruchomości w posiadanie przez gminę, a także przed dniem [...] marca 1949 r., w którym rzekomo L. M. miałaby złożyć wniosek dekretowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S. wskazując, iż jest spadkobierczynią tej nieruchomości. Podniosła także, że otrzymała nakaz eksmisji ze swojego domu. Skarżąca stwierdziła, iż L. M. złożyła wniosek dekretowy w terminie, jednak nie zachował się on w aktach. Został on natomiast okazany notariuszowi w dniu 12 czerwca 1954 r. Z uwagi na okoliczność, że w latach 1948 r. i 1949 prywatna własność była niszczona przez Państwo, jedyną możliwością jej obrony, było opisanie złożonych wniosków u notariusza. Wskazała, że jej rodzice złożyli ponowny wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w dniu 13 listopada 1957 r. Wniosła ponadto o ewentualne zaliczenie obu złożonych wniosków jako wniesionych według przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., bowiem odnosi się on do wniosków złożonych po dniu 18 października 1948 r. a do dnia 31 grudnia 1988 r. Tymczasem zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jak i Prezydenta W. nie zajęli się rozpatrzeniem wniosku L. M.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Stwierdziło, że nie znalazło podstawy do zmiany swojego rozstrzygnięcia i podtrzymało twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium wyjaśniło, iż skoro uprawnienia, o których mowa w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, że byłemu właścicielowi nie przyznano użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, to sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego na podstawie dekretu wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. dnia [...] stycznia 2012 r., który działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy, ponownie rozpatrując wniosek z dnia [...] listopada 1957 r. złożony przez J. B., odmówił E. S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. hip. "[...]" rej.hip. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...]. Na wstępie wskazać należy, że powyższy dekret, podobnie jak i inne akty prawne z tego okresu czasu, wydane zostały tuż po zakończeniu działań wojennych w określonych warunkach historycznych i społeczno – politycznych. Celem wydania dekretu warszawskiego, jak stanowił art. 1, było "umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania". Wymieniony przepis postanawiał, iż wszelkie grunty na obszarze miasta przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Jednocześnie dekret warszawski w art. 7 ust. 1 gwarantował, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogły, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego). Gmina zaś, w następstwie złożenia takiego wniosku, nie tylko mogła, lecz miała obowiązek uwzględnienia wniosku w razie spełnienia przesłanki wymienionej w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Sąd podzielił w całości stanowisko organów, zawarte w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, iż rozpatrywany wniosek J. B. z dnia [...] listopada 1957 r. został wniesiony z przekroczeniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z kolei uchybienie temu terminowi spowodowało wygaśnięcie roszczenia skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości - a to skutkuje odmową uwzględnienia tego wniosku. W rozpoznawanej sprawie zostało bezspornie ustalone, że objęcie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Zatem termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu upływał z dniem 19 października 1948 r. Złożenie wniosku przez poprzednika prawnego E. S. w 1957 r. niewątpliwie nastąpiło z uchybieniem tego terminu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż termin z art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest terminem prawa materialnego. Konsekwencją tego jest jego prekluzyjność - a więc to, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie roszczeń, w przeciwieństwie do terminów procesowych, które są z reguły przywracane. Wynika to z tez sformułowanych w licznych orzeczeniach NSA, jak np. uchwała 5 sędziów z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, wyrok z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 133/05. Prawidłowo również organy uznały, że wniosek L. M. - na który powołuje się skarżąca wskazując, że pokwitowanie potwierdzające jego złożenie zostało okazane notariuszowi, o czym znajduje się wzmianka w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1954 r. dokumentującym sprzedaż przez ww. osobę wraz ze S. M. wszelkich praw i roszczeń do nieruchomości oznaczonej jako "[...]" rej hip. [...] na rzecz J. i J. B. - nie został złożony. Organy rozpoznając sprawę dołożyły bowiem wszelkich starań, aby ustalić, czy wniosek taki został złożony, co znalazło wyraz w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Taki wniosek nie znajduje się w aktach własnościowych nieruchomości. Brak jest też wzmianki o nim w rejestrze wniosków dekretowych, przy czym pod numerem wskazanym w ww. akcie notarialnym złożony został inny wniosek - do ul. [...]. Nawet gdyby jednak przyjąć, że wniosek, o którym mowa w ww. akcie notarialnym, został złożony lecz zaginął, to i tak byłby on wniesiony po upływie 6-misięcznego terminu do jego wniesienia - bowiem jak wskazano w akcie notarialnym złożono go w dniu14 marca 1949 r. - a więc po dniu 19 października 1948 r, w którym upływał termin do jego złożenia. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej dotyczącego rozpoznania przedmiotowego wniosku w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (podniesionego także w skardze), organ administracji słusznie wskazał, że rozpoznanie powyższego wniosku dekretowego w trybie art. 7 dekretu ma pierwszeństwo przed innym trybami, w związku z tym organ prawidłowo rozpoznał go w oparciu o wskazany przepis dekretu warszawskiego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.