I SA/Wa 1912/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (mylnie opatrzoną datą "[...] lipca 2010 r."), nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa przez Gminę Miejską W., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), własności mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] ha. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości, o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] jako działka nr [...],[...], o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła pas drogowy ul. [...] - co wynika z pisma Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] września 2010 r. Ponadto na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.), przedmiotowa ulica zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich, które zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. – znajdowały się w zarządzie terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 2108/97 (LEX nr 45021), przyjął, iż drogi wojewódzkie nie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ podniósł też, że w sprawie brak jest pozytywnych przesłanek do komunalizacji przedmiotowej działki na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - bowiem nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, Gmina W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odwołująca stwierdziła, że Wojewoda niewystarczająco udowodnił, iż w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] faktycznie stanowiła pas drogowy ul. [...]. Zgodnie bowiem z obowiązującym w tamtym czasie planem zagospodarowania przestrzennego Miasta W., przyjętym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1988 r., nr [...], obszar, na którym znajdowała się działka nr [...], oznaczony był symbolem ZP (parki i zieleńce). Jest więc tylko domniemaniem, że sporna nieruchomość mogła pozostawać wówczas na terenie drogi stanowiącej ulicę [...]. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Komisja stwierdziła, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym potwierdzenie nabycia prawa własności danego mienia przez gminę następuje jeśli zostały spełnione następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz, nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów wskazanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ dodał, że komunalizacja danego składnika mienia na mocy ww. przepisu następuje z mocy samego prawa z dniem wejścia ww. ustawy w życie, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Z tego względu decyzje komunalizacyjne, podejmowane na podstawie ww. przepisu, mogą dotyczyć wyłącznie mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia 27 maja 1990 r. Na dowód czego powołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1993 r., sygn. akt I SA 1439/92 (ONSA z 1994 r. nr 1 poz. 38) stwierdzający że "Komunalizacja mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.), jest dokonywana według stanu z dnia 27 maja 1990 r., późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką". Komisja wskazała także, iż przedstawione w decyzji tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzą się z zasady prawa wskazanej w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r. stanowiącej, iż nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa - jeśli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia prawa - oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawa bez względu na późniejsze zdarzenia prawne (patrz uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt OPK 2/96 (ONSA 1997 nr 1 poz. 5). Tymczasem, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. nie istniała działka nr [...], lecz działka nr [...], z której po dniu komunalizacji (w wyniku dokonanych podziałów) została wydzielona działka nr [...]. Wobec powyższego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. na mocy ww. art. 5 ust. 1 i to niezależnie od przeznaczenia tego terenu na inne cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (obowiązującym przed 27 maja 1990 r.) Gmina W., reprezentowana przez Prezydenta W., złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zarówno jej, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości. Skarżąca zrzuciła ww. orzeczeniom naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że organ w ogóle nie odniósł się w swej ocenie do zbadania, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w ww. art. 5 ust. 1 ustawy i wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 262/06 stwierdzający, że skoro komunalizacji z mocy prawa podlega mienie Skarbu Państwa, to bez znaczenia jest okoliczność, w jaki sposób mienie to zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Dodała, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organów administracyjnych było zbadanie, czy sporna nieruchomość spełniała przesłanki komunalizacji z mocy prawa. Skarżąca wskazała także orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2260/05, w którym Sąd stwierdził, że utworzenie działki po dacie 27 maja 1990 r., gdy w tej dacie była częścią innej nieruchomości, nie stanowi przeszkody w jej skomunalizowaniu. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wyłącza boweim komunalizacji w stosunku do części nieruchomości - o ile są spełnione przesłanki w nim określone. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 27 maja 1990 r. istniało mienie stanowiące działkę [...], a nie działkę nr [...], posiadającą inne granice i inną powierzchnię aniżeli działka nr [...], zatem działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], w obrębie [...], [..], o powierzchni [..] ha - z uwagi na okoliczność, że w dniu 27 maja 1990 r. (w dacie komunalizacji) nie istniała ww. działka [....], lecz działka nr [...]. Działka [...] powstała w wyniku następujących w kolejnych latach podziałów ww. działki nr [...]. W ocenie Sądu zaprezentowane powyżej stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest błędne, gdyż ustawa z dnia 10 maja 1990 r., a w szczególności jej przepisy znajdujące się w rozdziale 2 dotyczącym nabycia mienia komunalnego nie zawierają takiego ograniczenia. Przepisy te nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości – o ile spełnione zostały przesłanki w nich określone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.) nabycie z mocy prawa własności mienia Skarbu Państwa przez gminę następuje w stosunku do nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i należały (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, a także nie podlegały wyłączeniu z komunalizacji na podstawie innych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powyższe oznacza, że organ błędnie uznał, iż geodezyjne wyodrębnienie działki, które nastąpiło po dniu 27 maja 1990 r., ma bezpośredni wpływ na ocenę skutków wystąpienia komunalizacji. Wskazać bowiem należy, jak słusznie podniosła to w swojej skardze strona skarżąca, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko - które podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę - iż zmiany geodezyjne w oznaczeniach nieruchomości, które nastąpiły po dacie komunalizacji mienia, nie mają wpływu na ocenę, czy nieruchomość zostanie skomunalizowana. Tym samym komunalizacja może dotyczyć także części istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 262/06 oraz z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1352/06 - Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)", zatem bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie - w przypadku gdy jest nim nieruchomość - zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, iż nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. W postępowaniu komunalizacyjnym, organ administracji ma obowiązek ustalić, czy działki pozostające w granicach nowoutworzonych nieruchomości spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki do ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-księgowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją. Stanowisko takie zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1494/06 utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 sygn. akt I OSK 956/07 stwierdzając, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest to bowiem to samo mienie, tylko inaczej oznaczone w ewidencji gruntów i budynków oraz księdze wieczystej. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje skutek prawny w postaci zmian danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd stanął na stanowisku, iż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której wniesione zostało odwołanie. Jedynie w sytuacji określonej w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W przypadku gdy taka sytuacja nie ma miejsca, organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie, chyba że zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). W niniejszej sprawie organ odwoławczy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym twierdzeń skarżącej, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się poza pasem drogowym, bowiem w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. oznaczony był symbolem ZP, jako przeznaczony pod parki i zieleńce. Podniesiony zarzut był istotny, ponieważ w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej wizji lokalnej z dnia 24 marca 2010 r., wskazujący, iż działka [...] położona jest przy ul. [...] i użytkowana jest jako parking - co wskazywać może, że także w poprzednich latach nieruchomość ta nie była drogą. W tych okolicznościach Sąd uznał, że wniesione w sprawie odwołanie nie zostało przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową merytorycznie rozpoznane. Takie postępowanie z kolei ograniczyło prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, przez co stanowiło nie tylko naruszenie art. 15 kpa, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz także art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu oraz wyda decyzję uwzględniającą całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym także podniesione w odwołaniu zarzuty. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.