I SA/Wa 1915/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant ref. staż. Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 4 kwietnia 2013 r. T. Z. wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. o udzielenie mu pomocy materialnej . W dniu 13 maja 2013 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym ustalono, że T. Z. jest kawalerem, osobą bezrobotną i bez prawa do zasiłku, nie posiada stałego zameldowania, zamieszkuje w garażu na ul. [...]. Jego rodzinę stanowią rodzice, z którymi jest w konflikcie. Podczas wywiadu środowiskowego T. Z. zgłosił prośbę o pomoc finansową na żywność, co potwierdził własnoręcznym podpisem. W decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...] przyznano T. Z. zasiłek celowy w wysokości 150 złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasiłek celowy przyznany został z uwagi na trudną sytuację życiową i materialną w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Po rozpatrzeniu odwołania T. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Kolegium podniosło, że T. Z. w wywiadzie środowiskowym wniósł o przyznanie zasiłku na żywność i taka pomoc została mu przyznana. Dla udzielenia tej pomocy wybrano formę zasiłku celowego. Przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Ośrodki zachowują w tej mierze znaczny zakres swobody zarówno w ocenie warunków bytowych osoby zainteresowanej, jak i w ocenie okoliczności sprawy, a także korzystają ze znacznego zakresu swobody w wyborze właściwego rozstrzygnięcia. Dzięki temu stwarza się możliwość dokonywania właściwych wyborów, ale tym samym nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Przyznana T. Z. pomoc we wskazanej w decyzji wysokości związana jest z wysokością środków, którymi dysponuje organ oraz liczbą innych potrzebujących. Zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym; jak wskazuje nazwa zasiłku, przeznaczony jest na konkretny cel, w tym przypadku – na zakup żywności. Pomoc społeczna ma udzielać wsparcia, a nie dostarczać stronom pełnych środków utrzymania. Kolegium wskazało też skarżącemu, że pomoc ze środków pomocy społecznej przyznawana jest na wniosek, zatem jeżeli T. Z. oczekuje pomocy w innej formie niż zasiłek celowy albo pomocy na inny cel, winien złożyć stosowny wniosek. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł T. Z. W piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i zarzucił decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. naruszenie art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej “k.p.a.". Zdaniem skarżącego organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, nie podjął wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnił okoliczności wskazujących na szczególną sytuację skarżącego (ubóstwo, długotrwałe bezrobocie, bezdomność). Nie wskazano, jakimi środkami organy dysponowały na zasiłki celowe i dlaczego nie przyznano zasiłku okresowego oraz jakie kryteria zostały przyjęte przy wyborze świadczenia. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad powinien był wziąć pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Drugi zarzut skarżącego dotyczył naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jego zdaniem organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji szczegółowego uzasadnienia faktycznego, z którego skarżący mógłby wywnioskować, które fakty organ uznał za udowodnione, na których dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie i dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności, a w konsekwencji nie uzasadnił, dlaczego nie przyznał skarżącemu świadczeń kompleksowej pomocy materialnej wymaganej w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślił przede wszyskim, że organ powinien rozpoznając jego wniosek wziąć pod uwagę wszystkie przepisy ustawy o pomocy społecznej , szczególnie gwarantujące okresowe wsparcie finansowe , a nie koncentrować się na jego relacjach rodzinnych . Zarzucił , że przeprowadzony wywiad środowiskowy , z uwagi na warunki panujące w pomieszczeniu gdzie był spisany, jest niekompletny jest nieprzydatny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej zarzuty skargi w sprawie niniejszej koncentrują się na twierdzeniu , że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchybiło treści art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie podjął wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego a przede wszystkim nie wyjaśnił okoliczności wskazujących na szczególną sytuację skarżącego w postaci ubóstwa, długotrwałego bezrobocia i bezdomności oraz nie udzielił niezbędnej mu kompleksowej pomocy finansowej , nie uzasadnił także dlaczego zaniechał objęcia go tą pomocą . T. Z. wywodzi przede wszystkim, że nie zgłaszał wniosku o przyznanie zasiłku celowego na żywność , zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są wadliwe także z tej przyczyny , że nie rozwiązują w kompleksowy sposób jego trudnej sytuacji życiowej. Organy powinny poinformować go o wszelkich możliwych do uzyskania świadczeniach i tak przeprowadzić postępowanie w sprawie aby ustalić , czy skarżący spełnia warunki do ich uzyskania. Skarżący twierdzi , że rozpoznając zgłoszony przez niego wniosek organy pomocowe powinny wziąć pod uwagę wszystkie przepisy ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza przepis , który dawałby mu okresowe wsparcie finansowe. Zaprzeczył , że zgłosił wniosek o przyznanie zasiłku celowego argumentując swoje stanowisko stwierdzeniem , że taka pomoc jest dla niego niewystarczająca . Zanegował sposób prowadzenia przez organy postępowania , które czyniły ustalenia co do jego relacji rodzinnych i zatrudnienia. Wskazał także , że w jego ocenie wywiad został przeprowadzony wadliwie gdyż w garażu w, którym mieszka nie ma stołu przy którym można spisać protokół. Wniosek ten poparł uwagą , że nie wszystkie rubryki protokołu z wywiadu zostały wypełnione. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że obie kontrolowane przez Sąd decyzje zapadły z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa a zgłoszone przez skarżącego zarzuty są chybione. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednym z przewidzianych tą ustawą świadczeń jest zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie jego przyznania - jak trafnie wywiodły organy - wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to użycie w jego redakcji zwrotu "może być przyznany". Uznanie administracyjne cechuje się z kolei między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, lecz ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, a tym samym decydowaniu o ich uwzględnieniu bądź odmowie uwzględnienia. Oczywiście rozstrzyganie sprawy podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jego dowolności. Organ musi więc wskazać w sposób przekonujący kryteria, którymi kierował się korzystając ze swego prawa do uznania, przekonujące co do trafności zajętego stanowiska. W przypadku zaś decyzji wydawanych na gruncie ustawy o pomocy społecznej, jednym z takich kryteriów, umożliwiających nieuwzględnienie żądania, może być brak wystarczających środków na realizację zgłoszonej przez stronę potrzeby jakimi organ dysponuje w dacie rozstrzygania sprawy. Wynika to wprost z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwość zatem zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych z ustawy jest wedle normy prawnej zawartej w tym przepisie zależna nie tylko od spełnienia przez nich materialnoprawnych przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia, ale także od stanu finansów gminy, a konkretnie ośrodka pomocy społecznej, poprzez który realizuje ona w tym zakresie swoje zadanie własne. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności wskazać trzeba , że T. Z. złożył wniosek z dnia 11.04.2013r. domagając się udzielenia mu " pomocy materialnej". W trakcie przeprowadzonego wywiadu z dnia [...].05.2013r. , w sposób nie budzący wątpliwości zgłosił wniosek o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku na żywność. Przeciwna argumentacja ze wskazaniem , że się takiej pomocy nie domagał uważając że jest niewystarczająca , jest nielogiczna oraz nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych i materiale dowodowym sprawy. Podkreślenia wymaga , że MOPS podejmując decyzję nie kwestionował trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego . Jednakże z przywołanego wywiadu środowiskowego , który znajduje się w aktach sprawy wprost wynika , że T. Z. nie tylko zadeklarował , że nie poszukuje pracy i odmówił zabezpieczenia zgłaszanej przez siebie niezbędnej potrzeby bytowej - wyżywienia, poprzez objęcie go pomocą społeczną w formie bezpłatnych posiłków, ale stwierdził także , że nie jest zainteresowany pomocą w formie przyznania mu miejsca w schronisku ani ubieganiem się o lokal socjalny . Na pytanie pracownika socjalnego skarżący oświadczył , że nie jest również zainteresowany otrzymaniem wsparcia psychologicznego ani konkretną pomocą w formie rzeczowej, a jedynie pomocą na zakup żywności. Oceniając wskazane okoliczności Sąd wziął także pod uwagę osobiste predyspozycje i umiejętności skarżącego. Bezspornie jest on osobą posiadającą wyższe wykształcenie administracyjne, przez wiele lat pracował w bankowości, jest zatem zorientowany w sprawach otaczającego go świata , korzysta między innymi z informacji internetowych . Sytuacja życiowa w , której się znalazł jako wypadkowa problemów finansowych związanych z zaciągniętymi kredytami wskazuje na potrzebę udzielenia mu co najmniej wsparcia psychologicznego, którym nie jest jednak zainteresowany , a które nie może mu zostać zaoferowane wbrew jego woli. Skoro więc oczekiwania T. Z. zostały sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości , to oceniając sytuację osobistą i materialną skarżącego z jednej strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń organ prawidłowo uznał, że środki jakimi dysponuje pozwalają mu na przyznanie wnioskowanej pomocy w wysokości wskazanej w decyzji, przez co nie można postawić jej zarzutu dowolności . Okoliczności faktyczne , które determinowały rozstrzygnięcie - opisane w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji organów obu instancji - mają charakter obiektywny i weryfikowalny. Oczywistym jest, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia - wobec postępującej pauperyzacji części społeczeństwa - muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (tytułem przykładu można przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Wbrew temu co sądzi skarżący, nieprzyznanie mu w wyniku rozpoznania wniosku także innych świadczeń , które przewiduje ustawa o pomocy społecznej, wynika zarówno z tego powodu , że nie zostały one przez niego zgłoszone jak i z faktu , że w przypadku ich zgłoszenia nie musiałyby być uwzględnione . Zważyć bowiem należy, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu z innymi systemami świadczeniowymi, jest co do zasady brak przysługującego jednostce roszczenia prawnego o ustalenie świadczenia z pomocy społecznej, a więc sytuacji, w której przy spełnieniu przez nią ustawowych przesłanek organ zobligowany byłby uwzględnić jej podanie (wyjątek dotyczy jedynie zasiłku stałego, przewidzianego w art. 37 u.p.s.). Jak już bowiem wyżej zaznaczono, rozstrzygnięcie podejmowane w tym względzie nie ma charakteru związanego lecz jest wydawane w granicach uznania administracyjnego. Nie kreuje zwłaszcza takiego roszczenia art. 16 u.p.s. - stanowiący wyłącznie o obowiązku zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej, ani też art. 17 tej ustawy, który z kolei określa jedynie jakie z zadań pomocy społecznej stanowią zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym, a jakie o charakterze nieobowiązkowym. Odrębną natomiast rzeczą jest, czy polityka jaką w zakresie pomocy społecznej prowadzi gmina, jest adekwatna, do istniejących na jej obszarze potrzeb i czy w celu jej realizacji wykorzystuje wszystkie prawnie dostępne jej możliwości, choćby pozyskując na ten cel dofinansowanie w formie dotacji celowych. Ta jednak nie podlega ocenie Sądu rozpoznającego skargę w sprawie, której granice wyznaczyła decyzja administracyjna odmawiając przyznania jednostce pomocy społecznej. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącego podkreślenia wymaga, że wszystkie dane pozyskane przez pracownika organu pomocowego w trakcie przeprowadzonego wywiadu były niezbędne i wprost zmierzały do wydania decyzji w sprawie. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada bowiem na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest aktywne współuczestniczenie w przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11). Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust 4 ustawy o pomocy społecznej). Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8 ww. rozporządzenia, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Wbrew zarzutom skargi formularz protokołu wywiadu środowiskowego wypełniony został w sposób prawidłowy, przy czym tylko rubryka II formularza wypełniana jest przez wnioskodawcę. Pozostałe rubryki wypełnia pracownik socjalny na podstawie oceny m.in. żądań zgłoszonych przez wnioskodawcę. Wniosek przeciwny pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ponadto aby organ mógł określić zakres pomocy powinien najpierw ustalić żądania, ocenić sytuację wnioskodawcy, a następnie zaplanować rodzaj pomocy i jej zakres. Z uwagi na obszerność dokonanego przez organ wywiadu środowiskowego w tej sprawie i jego szczegółowość , jako chybione Sądu uznaje argumenty skargi , że jego prawidłowe sporządzenie uniemożliwił brak stołu w garażu zajmowanym przez skarżącego. Powyższe pozostaje bowiem w jawnej sprzeczności z treścią dokumentu, który znajduje się w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga także , że pomoc udzielana przez organy świadczona jest na wniosek zainteresowanego. Zasiłek celowy co do zasady ma charakter świadczenia jednorazowego. W niniejszej sprawie jego wypłata była możliwa do zrealizowania przez skarżącego od dnia 31.05.2013r. Brak jest także jakichkolwiek przeszkód aby T. Z. zwrócił się ponownie do organu pomocowego o przyznanie pomocy w innej formie lub z innego tytułu prawnego. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej i prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.