I SA/Wa 1927/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.S. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że M.S. wystąpiła, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, o zawieszenie postępowania wznowionego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], do czasu odtworzenia wniosku z marca 1991 r. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...]), przejętej na własność Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił wnioskowanego zawieszenia postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M.S. wniosła zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 134 kpa (w związku z art. 144 kpa) i wyjaśnił, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Innymi słowami nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1580/15 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1527/16, CBOSA). Zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast stosownie do treści art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zatem z aktualnego brzmienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że zażalenie służy stronie jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Na gruncie przepisu art. 101 § 3 kpa w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Aktualnie utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że po nowelizacji art. 101 § 3 kpa użyty w przepisie zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako postanowienie o zawieszeniu postępowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2372,14, 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 340/13, 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17, 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15). Wojewoda podkreślił, że nowelizacja ta miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych, dlatego właśnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy, przede wszystkim, w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 846/17). Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 kpa może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta z dnia [...] listopada 2019 r. ze względu na brak możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie to jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Na postanowienie Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.S.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, czyli: - art. 134 w związku z art. 144 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Prezydenta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiające zawieszenia postępowania bez przeprowadzenia postępowania odtworzeniowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Prezydenta o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnić zatem należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i stwierdza, że od wydanego w toku postępowania postanowienia o charakterze incydentalnym nie przysługuje stronie środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Mając na względzie, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi, kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, będącą przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie, jest wykładnia art. 101 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania jako nietamujące toku postępowania nie podlegają, jak prawidłowo wyjaśnił Wojewoda, zaskarżeniu zażaleniem. Prawidłowość takiej wykładni obowiązujących przepisów potwierdza fakt wyodrębnienia w redakcji tego przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Warto przy tym podkreślić, że w tym zakresie można już mówić o ukształtowanej dominującej linii orzeczniczej, której wyrazem są choćby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12. Oznacza to, że skoro przepisy procedury administracyjnej nie przewidują środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Taka zaś sytuacja obligowała Wojewodę do wydania w oparciu o art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Organ nie dysponuje bowiem w tym względzie uznaniem administracyjnym. W tej sytuacji nie można zarzucić Wojewodzie, że wydając kwestionowane postanowienie, naruszył art. 134 w związku z art. 144 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie lub dopuścił się innego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesione zatem w tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za chybione. Podkreślić jednocześnie należy, że w sytuacji nieprzysługiwania zażalenia (co ma miejsce w niniejszej sprawie) strona, jak trafnie wyjaśnił Wojewoda, nie będzie pozbawiona ochrony przed skutkami, jakie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy może to postanowienie wywołać. Zgodnie bowiem z art. 142 kpa postanowienie takie będzie ona mogła zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, która wydana zostanie w następstwie merytorycznego rozpoznania sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.