I SA/Wa 1931/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi F.R. i A.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta M., uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...] oraz działka o nr ew. [...], obręb [...], o powierzchni [...] m², położonej w M. (ul. [...]), wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej gminnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalił na rzecz F.R. i A.R. odszkodowanie za opisane wyżej działki, wydzielone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] i przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej gminnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta M. kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Po rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] wskazał, że z akt wynika, iż Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej KW [...], stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów miasta M. działkę nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej w M. przy ul. [...]. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] m² (z przeznaczeniem pod projektowaną ul. [...]) i nr [...] o pow. [...] m² (z przeznaczeniem pod poszerzenie ul. [...]). Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż między właścicielami nieruchomości a Burmistrzem Miasta M. nie doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania. W tej sytuacji pismem z dnia 12 grudnia 2007 r. F.R. i A.R. złożyli do Starosty W. wniosek o ustalenie odszkodowania za wskazane wyżej działki gruntu w trybie administracyjnym. Wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z.. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy opracowywaniu operatu posłużono się rynkiem nieruchomości budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Wojewoda [...] wskazał, że w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 75 kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla Starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05 i podkreślił, że w jego ocenie sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy budzi zastrzeżenia pod względem formalnym. Wojewoda [...] zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy nie wskazał jednoznacznie na podstawie jakiego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. sporządzona została wycena nieruchomości. Wprawdzie z opracowania wynika, że do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 rozporządzenia. Jednakże do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie jedynie pkt 1 ust. 2 § 36 rozporządzenia. Organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastosowanie do wyceny § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia wymaga dokładnego uzasadnienia. W wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1259/07 zaznaczono, że interpretacja § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. wyraźnie wskazuje, iż zastosowanie metody porównawczej, opisanej w ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust. 2, zatem niezastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego metody pierwszej powinno być dokładnie uzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego w operacie szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił dlaczego nie zastosował do wyceny ust. 1 § 36 rozporządzenia, który ma pierwszeństwo przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Obowiązujące przepisy rozporządzenia umożliwiają zastosowanie ust. 2 § 36 dopiero po uprzednim zbadaniu rynku i uznaniu, że transakcje o których mowa w ust. 1 § 36 nie wystąpiły na rynku. W wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1502/08 Sąd zaznaczył, że przepis ust. 1 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. może mieć ewentualne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, choć nie ma on zastosowania w przypadku nieruchomości zajętych pod takie drogi. Wojewoda [...] zgodził się ponadto z odwołującym się, że nieruchomości o zbyt dużej różnicy powierzchni w stosunku do nieruchomości wycenianej nie powinny stanowić bazy porównawczej. Trend cenowy podany przy analizie rynku różni się ponadto w sposób znaczący od trendu cenowego wskazanego przy obliczeniach. W świetle powyższego organ uznał, że zasadne jest uchylenie decyzji Starosty W. ustalającej odszkodowanie w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli F.R. i A.R. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie interesu prawnego poprzez przyjęcie przez organ bez należytego uzasadnienia, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów formalnych, co prowadzi jedynie do przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2009 r. nie narusza prawa. Przedmiotową decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającą odszkodowanie za część nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...] oraz działka o nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m², wydzielonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] grudnia 2006 r., przeznaczonej pod poszerzenie drogi publicznej gminnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, budzi zastrzeżenia pod względem formalnych. W ocenie Sądu stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania toczyło się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania, w związku z tym, że między właścicielami nieruchomości a Burmistrzem Miasta M. nie doszło do uzgodnienia w powyższej kwestii, ustalona została na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 -135). Wskazać należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). W myśl zaś art. 154 ust. 1 powołanej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym podkreślić trzeba, że oceny sporządzonego operatu szacunkowego – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – dokonuje właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod poszerzenie drogi publicznej gminnej, przyjął operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z., który – co podkreślił Starosta W. w uzasadnieniu swojej decyzji - dokonując wyceny nieruchomości zastosował metodę określoną w § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zaznaczyć zatem trzeba, że zasady ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, reguluje § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w myśl którego do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W myśl zaś § 36 ust. 2 pkt 1 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Z powołanych przepisów wynika zatem, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów wydzielonych pod drogi publiczne zastosowanie ma metoda opisana w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a następnie – w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 – metoda opisana w § 36 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Metoda opisana w § 36 ust. 2 pkt 2 nie ma tu natomiast zastosowania. Podkreślić trzeba, że wskazane przepisy jednoznacznie określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Dopiero zaś w przypadku braku takich celów, możliwe jest odwołanie się do wartości gruntów, z których wydzielone zostały działki pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 pkt 1). Innymi słowy przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. możliwe jest dopiero po ustaleniu, że na analizowanym obszarze nie występują transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien natomiast należycie uzasadnić wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyklucza zastosowanie metody określonej w § 36 ust. 1. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż decyzja Starosty W. z dnia [...] czerwca 2009 r., ustalająca wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wadliwa. Przedmiotowa decyzja wydana bowiem została w oparciu o operat szacunkowy, który nie spełnia wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach prawa. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca majątkowy nie zawarł w przedmiotowym operacie jednoznacznej informacji na podstawie jakiego przepisu powołanego rozporządzenia sporządził wycenę nieruchomości oraz nie uzasadnił wyboru podejścia i metod szacowania nieruchomości. Starosta W. stwierdził zaś w sposób ogólny, że w kwestionowanym operacie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia, nie wskazując przy tym czy zastosowano metodę określoną w pkt 1 czy też pkt 2 tego przepisu. Jak zaś wyżej wskazano - zgodnie z zasadami wynikającymi z § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. - w przypadku ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowanie ma jedynie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, nasuwa uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości dokonanej w nim wyceny nieruchomości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.