I SA/Wa 1952/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku E.O. (dalej "skarżąca"), zawiesił na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a. postępowanie o przyznanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.O. i J.O. nieruchomości w miejscowościach [...] i [...], powiat [...], województwo [...]. Jednocześnie organ pouczył stronę, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższą korespondencję skarżąca odebrała w dniu [...] lutego 2016 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] poinformował skarżącą, że termin na podjęcie postępowania upływa z dniem [...] lutego 2019 r. Powyższą korespondencję awizowano dwukrotnie, a nieodebraną przez stronę zwrócono do Wojewody w dniu [...] stycznia 2019 r. Pismem z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się na temat zgromadzonych w sprawie dokumentów i dokonania wyjaśnień w przedmiotowej sprawie w terminie siedmiu dni od otrzymania tego zawiadomienia. Powyższą korespondencję awizowano dwukrotnie, a nieodebraną przez stronę zwrócono do Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył przedmiotowe postępowanie wskazując na niezłożenie wniosku o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od daty jego zawieszenia. Powyższą korespondencję skierowaną do skarżącej operator pocztowy awizował dwukrotnie, a nieodebraną zwrócił do Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. Pismem z [...] marca 2020 r., sprecyzowanym pismem z [...] kwietnia 2020 r., E.O. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. o umorzeniu postępowania. We wniosku wskazano, że ze względu na pobyt w szpitalu w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. strona nie miała możliwości zapoznania się z treścią pisma z [...] grudnia 2018 r., w którym organ przypominał jej o konieczności złożenia wniosku o podjęcie postępowania. Zła kondycja psychiczna, konieczność zapewnienia jej opieki przez członków rodziny po wyjściu ze szpitala, a tym samym zmiana adresu, uniemożliwiły stronie zapoznanie się z treścią decyzji o umorzeniu postępowania i wniesienie odwołania w ustawowym terminie. Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 58 § 1 § 2 k.p.a. i podniósł, że ostatnią odebraną przez stronę korespondencją było postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania, którą strona odebrała osobiście w dniu [...] lutego 2016 r. Późniejszą korespondencję do strony (to jest pismo z [...] grudnia 2018 r. informujące, że termin na podjęcie postępowania upływa z dniem [...] lutego 2019 r., zawiadomienie z [...] marca 2019 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz decyzję z [...] kwietnia 2019 r. o umorzeniu postępowania) awizowano dwukrotnie, a nieodebrane przez stronę zwrócono do Wojewody [...] i zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a, pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Minister przywołał treść art. 44 k.p.a. i wskazał, że spełnienie warunków określonych w tym przepisie rodzi domniemanie prawne, że doręczenia dokonano z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. Organ wskazał, że z dołączonej do pisma strony z [...] kwietnia 202 r. karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że w terminie od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. E.O. przebywała w szpitalu, a następnie jak wskazała w ww. piśmie "konieczność zapewnienia mi opieki przez członków rodziny po wyjściu ze szpitala, a tym samym zmiana adresu uniemożliwiły mi zapoznanie się z treścią decyzji o umorzeniu postępowania i wniesienie odwołania w ustawowym terminie". Minister podniósł, że E.O. nie informowała organu wojewódzkiego o zmianie adresu (art. 41 k.p.a.). W konsekwencji - na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. - kierowana do niej korespondencja pozostawiana była w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła E.O. zaskarżając to postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 58 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, co jest wynikiem braku wszechstronnej oceny okoliczności, w jakich doszło do uchybienia terminu, - błędne ustalenie, że choroba skarżącej i zła kondycja psychiczna nie uniemożliwiła podjęcia czynności zmierzających do zapobieżenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, - błędne uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że karta leczenia szpitalnego załączona do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, która usprawiedliwiłaby uchybienie terminowi, nie jest uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, - art. 7. art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w szczególności brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Ministra, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. została prawidłowo doręczona oraz nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca nie wykazała, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, - art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przejawiające się w pominięciu okoliczności, że decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odpowiada prawu, w sytuacji w której organ nieprawidłowo prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie niezgodne z prawem, naruszając reguły procesowe, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszając art. 97 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., pozbawiając tym samym skarżącą prawa do realizacji uprawnienia do rekompensaty, pomimo że w sprawie zachodziła konieczność ustalenia następców prawnych przed sądem powszechnym, - art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP poprzez niezastosowanie w sytuacji, kiedy na tle specyficznej sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie kwestia ustalenia następców prawnych właściciela pozostawionej na Kresach nieruchomości musi zostać ustalona w sposób bezsprzeczny, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w konsekwencji czego wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywatela, - art. 97 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w sytuacji, w której strona bez swojej winy nie mogła złożyć wniosku o podjęcie postępowania z uwagi na długotrwałe postępowanie sądowe, które zakończyło się dopiero w dniu [...]lutego 2020 r. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także uchylenie w całości poprzedzającej to postanowienie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca nie dopełniła obowiązku poinformowania Wojewody o zmianie adresu (art. 41 k.p.a.), czego skutkiem było zastosowanie art. 44 § 4 k.p.a. Minister wskazał również, że zaskarżone postanowienie dotyczyło wyłącznie kwestii formalnych, a skarżąca sformułowała w skardze również zarzuty o charakterze merytorycznym odnoszące się do decyzji o umorzeniu postępowania, która nie była objęta zakresem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowił art. 58 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". W myśl powołanego przepisu, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W ukształtowanym na tle powyższego przepisu orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminu zachodzi, gdy zachowanie strony postępowania odpowiada obiektywnemu miernikowi staranności, a więc staranności w prowadzeniu spraw, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zatem nawet lekkie niedbalstwo przy dokonywaniu czynności w toku postępowania wyklucza przywrócenie terminu. O braku winy strony można zaś mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i jeśli przeszkoda ta powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 648/12, LEX nr 1241200). Ponadto, zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa, przy ocenie winy strony lub jej braku w niedochowaniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły jej dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 354/08, LEX nr 494229). Z powyższego wynika, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła go dopełnić z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Miernik staranności do wykonywania czynności procesowych został zatem określony wysoko i nawet lekkie niedbalstwo oceniane jest jako zawinione. We wniosku o przywrócenie terminu strona powinna zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak jej winy w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Uwzględniając dorobek orzecznictwa i literatury przypomnieć przy tym trzeba, że uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia, uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu dla podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym ma na celu stworzenie w świadomości orzekającego organu przekonania o prawdopodobieństwie, wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu skarżąca nie podała okoliczności, które wypełniłyby przesłankę z art. 58 § 1 k.p.a. Prawidłowo bowiem ocenił organ odwoławczy, że przedstawiona przez skarżącą karta informacyjna z leczenia szpitalnego nie stanowi dostatecznego uprawdopodobnienia wniosku o przywrócenie terminu. Z karty tej wynika, że w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. skarżąca przebywała w szpitalu. Z dokumentacji tej nie wynika natomiast aby fakt przebywania w szpitalu w podanym okresie uniemożliwił skarżącej złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania (ostateczny termin na jego złożenie upływał [...]lutego 2019 r.), a także złożenie odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Z dokumentu tego, wbrew przekonaniu skarżącej, nie można zatem wyprowadzić wniosku, że fakt przebywania skarżącej w szpitalu w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. uniemożliwił jej podjęcie jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do dochowania terminu do złożenia przedmiotowego odwołania. Prawidłowo również uznał organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. w trybie doręczenia zastępczego. Akta sprawy potwierdzają bowiem, że adresowana do skarżącej przesyłka zawierająca powyższą decyzję była dwukrotnie awizowana, zaś awizo było umieszczone w oddawczej skrzynce adresata. Doręczenie przedmiotowej przesyłki nastąpiło zatem w trybie tzw. doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Z powołanego przepisu wynika, że w razie doręczenia zastępczego za termin doręczenia uznaje się ostatni dzień 14-dniowego terminu. W niniejszej sprawie pierwsza próba doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z [...] kwietnia 2019 r., jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2019 r. Zatem za dzień doręczenia powyższej decyzji należy uznać [...] kwietnia 2019 r. Od tego dnia należy liczyć 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Oznacza to, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania od powyższej decyzji był [...] maja 2019 r. Poza sporem pozostaje natomiast, że skarżąca odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2019 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, złożyła dopiero [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu). Akta sprawy potwierdzają przy tym ocenę organu odwoławczego, że skarżąca nie dopełniła wynikającego z art. 41 k.p.a. obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu. W konsekwencji prawidłowo organ zastosował instytucję doręczenia zastępczego określoną w art. 44 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że miernik staranności do wykonywania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym został określony wysoko. Zatem nawet lekkie niedbalstwo oceniane jest jako zawinione. Przy ocenie winy strony lub jej braku w niedochowaniu terminu do dokonania czynności procesowej brane są pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz również okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy strony w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., str. 547 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2210/13, publik w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w takich warunkach można przyjąć brak winy w uchybieniu terminu. Takich zaś okoliczności, w ocenie Sądu, skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podnoszone we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności nie mogą mieć znaczenia, a powodem uchybienia terminu do złożenia odwołania było przede wszystkim niepodjęcie - z powodu zaniedbania skarżącej - kierowanej do niej korespondencji, skutecznie jej doręczonej w trybie art. 44 k.p.a. Skoro zatem, wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 58 § 1 k.p.a., skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania to zasadnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. i wydał postanowienie o odmowie przywrócenia tego terminu. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne działania dla wyjaśnienia tego czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia terminu określone w art. 58 § 1 k.p.a. Przeprowadzona przez Ministra ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organ nie podzielił argumentacji podniesionej przez skarżącą. Organ odwoławczy wyjaśnił również w należyty sposób podstawę prawną wydanego postanowienia. Końcowo odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. wyjaśnić trzeba, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, z uwagi na to, że dopiero jego wyeliminowanie z obrotu prawnego otworzyłoby możliwość rozpoznania przez Ministra odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ww. ustawy.