I SA/Wa 1960/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę L. (obecnie Gminę Miejską L.) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu wskazał, że z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę L. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 tej ustawy, prawa własności wskazanego wyżej gruntu zajętego po część ul. [...] w L. wystąpiły A. Z. i G. Z. Organ powołując treść art. 73 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, stwierdził, że nieruchomość niniejsza nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy L. i pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna. Wojewoda podał, że jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w L. L.dz.[...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o prowadzonym Zbiorze Dokumentów ZD Nr [...] (dawne ZD Nr [...]), postanowienia Sądu Rejonowego w N. sygn. akt [...] z dnia [...] maja 1996 r. oraz wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w L. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. [...]), ulica [...] w L. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Z tych względów organ stwierdził, że nieruchomość, o której mowa wyżej stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy L. Gmina Miejska L. wnosząc odwołanie od tej decyzji zwróciła się o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz uniemożliwienie stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W uzasadnieniu Gmina podała, że decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o odwołaniu, podpis z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska osoby upoważnionej do wydania decyzji. Odwołujący się podniósł, że podstawa prawna musi być powołana dokładnie, zawierając ustępy i litery jeśli artykuł dzieli się na takie. Wojewoda powołał zaś jedynie art. 73 bez wskazania ustępu ani punktu, nadto nie wskazał w decyzji wszystkich zmian aktu prawnego od czasu jego ogłoszenia do dnia wydania decyzji, nie wskazał też zmian do k.p.a. Z tego względu decyzja zdaniem strony zawiera szereg uchybień. W ocenie Gminy uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., organ nie przytoczył treści art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), ograniczył się do podania dowodów w sprawie, nie wyjaśniając przesłanek zasadności rozstrzygnięcia. Zarzucono, że organ nie zapewnił Gminie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie umożliwił, przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, czy naruszył art. 7 i 10 § 1 k.p.a. Organ miał obowiązek umożliwić stronie udział w przeprowadzeniu dowodu, składanie wyjaśnień. Gmina nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, nie wyznaczono terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [..], stanowiąca część nieruchomości oznaczonej dawnym nr hip. [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. Z. i G. Z., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. [...]), ulica [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] stała się ulicą gminną. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajęta była pod ul. [...]. Potwierdzeniem powyższego jest wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], zgodnie z którym, granice nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne są ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] dotycząca prac konserwacyjnych i bieżącego utrzymania oraz prac remontowych obejmujących oświetlenie uliczne na terenie Gminy L. oraz umowa z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] dotycząca cząstkowego remontu nawierzchni ulic masą asfaltu [...], obejmująca m.in. ul. [...]. Skoro spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy, Wojewoda obowiązany był wydać decyzję, o której mowa w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister stwierdził, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie wymaga powołania w osnowie decyzji wszystkich zmian aktu normatywnego, niepowołanie konkretnego ustępu przepisu prawa nie jest zaś uchybieniem, które wpływa na wynik sprawy. W ocenie organu uzasadnienie decyzji Wojewody odpowiada art. 107 § 3 k.p.a., a niepełne uzasadnienie decyzji nie stanowi wystarczającej podstawy do jej uchylenia, gdy sentencja jest prawidłowa. Za nieuzasadniony Minister uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 73 ustawy zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta L., co oznacza, że Prezydent wiedział o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Skoro odwołanie zawiera zarzuty o charakterze formalnym brak jest podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wymieniona wyżej decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi Gminy Miejskiej L., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Gminie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, co doprowadziło do zamknięcia stronie drogi dochodzenia swoich interesów prawnych i miało wpływ na rozstrzygnięcie, oraz naruszenie art. 7, 8, 11 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy podniósł, iż bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby prywatnej. Pełnomocnik podał, że Uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. ulica [...] w L. została zaliczona do ulic gminnych. Władztwo publiczne zostało ustalone w postępowaniu na podstawie dokumentów w postaci umów dotyczących prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych. Przedstawione umowy nie dotyczyły jednak bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki o numerze ewidencyjnym [...], ich przedmiot określony był ogólnie obejmując ulice położone na terenie L. Nie wynika z nich jednoznacznie władztwo jednostki samorządu terytorialnego. Organy nie wyjaśniły więc dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, 8 i 11 k.p.a. Pełnomocnik Gminy ponownie, jak w odwołaniu przytoczył treść art. 10 k.p.a., wskazując na obowiązek organu umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów. Podniósł nadto, że zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Pełnomocnik Gminy podkreślił, że organ nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jedynie w piśmie zatytułowanym "zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego" na dole strony znajduje się dopisek, że strony mogą zapoznać się z zebranymi dokumentami w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Nadto, w ocenie strony decyzja Wojewody [...] naruszyła art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie dokładnej podstawy prawnej decyzji, jak i nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W sprawie jest bezsporne, nie kwestionuje tego również skarżący, że nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ew. [...], zajęta pod część ulicy [...] w L. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, albowiem stanowiła współwłasność A. Z. i G. Z. Niekwestionowane jest również, że uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. [...]), ulica [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zatem, ul. [...] stała się ulicą gminną. W sprawie nie jest również kwestionowane, że część nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ew. [...] zajęta była pod drogę, co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym granice części nieruchomości zajętej pod drogę zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się natomiast do ostatniej z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. władztwa publicznoprawnego, w ocenie Sądu prawidłowe jest stwierdzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajdują się: umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zawarta między Gminą L. a [...] SA dotycząca prac konserwacyjnych i bieżącego utrzymania oraz prac remontowych obejmujących oświetlenie uliczne na terenie Gminy L. oraz umowa z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] zawarta pomiędzy Gminą L. a Zakładem [...] dotycząca remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu [...], obejmująca m.in. ul. [..]. Na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. [...] posiadała nawierzchnię [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), a zatem w pojęciu tym mieści się utrzymywanie drogi przez jednostkę zarządzającą drogą publiczną, remontowanie, modernizacja, odśnieżanie, czy zapewnienie oświetlenia ulicznego (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1471/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika skarżącego, że umowy dotyczące remontów nawierzchni ulic powinny dokładnie wskazywać numery ewidencyjne wszystkich działek, na których te ulice przebiegają, aby można było mówić o władztwie publicznym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten, gdyby przyjąć jego zasadność, prowadziłby do stwierdzenia, iż jednostki obowiązane w świetle prawa do sprawowania zarządu drogą, w istocie tego zarządu nie wykonują, w sytuacji, gdy umowy zawierane w zakresie utrzymania dróg, nie wyszczególniają numerów ewidencyjnych działek, na których drogi przebiegają. Taki pogląd byłby nieuprawniony. Dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem jest m.in. remont nawierzchni ulicy, w skład której weszła nieruchomość. Odnosząc się do zarzutu niepowołania przez Wojewodę ust. 1 art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w podstawie decyzji, Sąd wskazuje, iż podstawa prawna decyzji powinna być dokładnie wskazana, co zasadnie podnosi pełnomocnik skarżącej. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, co trafnie stwierdził w decyzji Minister. Nie ma bowiem wątpliwości, co do tego, że w sprawie niniejszej istnieje przepis prawa stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji, organ dookreślił ten przepis w uzasadnieniu decyzji (art. 73 ust. 1 ustawy) i przytoczył jego treść. Prawidłowo również organ II instancji wskazał, że wpływu na wynik sprawy nie miało to, że Wojewoda w osnowie decyzji nie przytoczył wszystkich zmian ustawy, na mocy której wydano decyzję a także zmian ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Trafnie w ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej podniósł w skardze, że uzasadnienie decyzji Wojewody [...] nie odpowiadało w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., stąd też Sąd nie podzielił oceny organu II instancji w tym zakresie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Za nietrafne natomiast Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w oznaczeniu strony postępowania. Gmina nie wskazała nadto, na czym jej zdaniem ta nieprawidłowość miałaby polegać. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo oznaczył stronę jako Gminę L. (jednostka samorządu terytorialnego). Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie jest bezsporne, że Gmina wiedziała o toczącym się postępowaniu, co wynika m.in. ze znajdującego się w aktach pisma z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i z dnia [..] kwietnia 2012 r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w L. w sprawie przedłożenia dokumentów potwierdzających władztwo w odniesieniu do gruntu zajętego pod ul. [...] (działka nr [...]). W sprawie niniejszej istotnie brak było zawiadomienia Gminy L. o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej, dla wykazania władztwa nad częścią nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie jest konieczne, aby w treści umów o remont, czy konserwację (w tym przypadku drogi posiadającej w dniu 31 grudnia 1998 r. nawierzchnię [...]), wyszczególnione były numery działek ewidencyjnych. Skarżąca nie wykazała nadto, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona w odwołaniu nie wnioskowała o przeprowadzenie żadnych dowodów. Zarówno ze skargi, jak i z odwołania nie wynika, aby skarżąca została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy złożenia konkretnych wniosków i wyjaśnień. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji, albowiem, aby takie rozstrzygnięcie miało miejsce wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (v. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 881/10). Niezasadny jest w świetle powyższego również zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Skarżącej znana była treść umów potwierdzających władztwo Gminy, albowiem przekazane zostały one Wojewodzie [...] przez Prezydenta Miasta L. w związku z potwierdzeniem władztwa Gminy L. w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy. Tym samym, w sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, że niezawiadomienie Gminy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie można zarzucić także naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, czy art. 8 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej. Organ wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji (art. 11 k.p.a.), a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w wyroku.