I SA/Wa 1994/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta [...] i K. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] ustalającą odsetki ustawowe w wysokości [...] zł za opóźnienie w zapłacie kwoty głównej odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² i nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. M. (w udziale [...]), J. M. (w udziale [...]) i K. A. (w udziale [...]) w łącznej kwocie [...] zł za grunt zajęty pod gminną drogę publiczną – [...], oznaczony jako działki ewidencyjne o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] m2, z obrębu [...]. Decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. Wniesiona zaś na powyższą decyzję skarga (po uprzednim zawieszeniu postępowania) została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r., I SA/Wa 547/07. Od wyroku tego została wniesiona skarga kasacyjna, jednakże postępowanie ze skargi kasacyjnej zostało najpierw zawieszone (postanowieniem z dnia 1 lipca 2008 r.), a następnie umorzone (postanowieniem z dnia 1 lipca 2009 r., I OSK 782/09). K. M. odszkodowanie zostało wypłacone w dniu [...] lipca 2009 r. W dniu 3 września 2013 r. K. M. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], orzekł o przyznaniu K. M. odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania w wysokości [..] zł za okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Odwołania od powyższej decyzji Starosty złożyła Gmina [...] i K. M. Gmina [...] zawnioskowała o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości oraz orzeczenie o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie na rzecz K. M. lub o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Natomiast K. M. wniosła o zmianę decyzji Starosty w części poprzez naliczenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za okres od [...] dnia od daty odbioru ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] lipca 2009 r. tj. do daty wypłaty odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co nastąpiło wyrokiem z dnia 7 maja 2007 r., I SA/Wa 547/07, oddalającym skargę. Zdaniem organu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], odnosząca się do zapłaty odszkodowania na rzecz K. M. stała się wykonalna względem Gminy [...] z dniem [...] maja 2007 r., tj. następnego dnia po ogłoszeniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z argumentacją organu odsetki za opóźnienie nie są należne za okres od dnia następnego po wydaniu powołanego wyroku, lecz zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) – dalej: u.g.n. – dopiero po upływie 14 - dniowego terminu liczonego od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna, a więc organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że pierwszym dniem pozostania w zwłoce przez Gminę [...] jest [...] maja 2007 r. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, Starosta wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. przeprowadził postępowanie w sposób wyczerpujący, zgromadził dowody niezbędne do oceny zajścia przesłanek warunkujących ustalenie odsetek za nieterminowe uiszczenie należnego odszkodowania oraz uzasadnił należycie swoje rozstrzygnięcie, przez co wypełnił dyspozycję obowiązujących go przepisów postępowania administracyjnego i przepisów stanowiących materialno – prawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał zasadność rozstrzygnięcia Starosty [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. Gmina [...] zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – w zw. z art. 132 u.g.n., poprzez uznanie, że sprawa dochodzenia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 Przepisów wprowadzających, nie posiada cywilnego charakteru i właściwą dla jej rozpatrzenia jest droga postępowania administracyjnego; 2. art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji Wojewody [...] nr [...] bez podstawy prawnej, z uwagi na charakter cywilny przedmiotowego postępowania o dochodzenie roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 Przepisów wprowadzających; 3. art. 168 § 1 w zw. z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – poprzez uznanie, że Gmina [...] pozostawała w opóźnieniu z zapłatą odszkodowania do czasu uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r., I SA/Wa 547/07, co nastąpiło w dacie 1 lipca 2009 r.; 4. art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że odwołanie do przepisów kodeksu cywilnego nie odnosi się do kwestii przedawnienia roszczeń o wypłatę odsetek za opóźnienie, zwłokę w wypłacie odszkodowania; 5. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie decyzji, wbrew wymogom z art. 107 K.p.a., nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego co do wskazania metody, przyjętych współczynników (wskaźników) i rachunkowego sposobu obliczenia kwoty należnych zdaniem Wojewody odsetek za zwłokę. Przy czym organ I instancji przyjął i ustalił, iż zapłata odszkodowania nastąpiła w dniu [...] lipca 2009 r., a w takim razie rażąco naruszył prawo przyznając odsetki za okres do dnia [...] lipca 2009 r. włącznie. Dnia zapłaty nie można bowiem traktować jako kolejnego dnia opóźnienia. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i jednocześnie stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne. Przedmiotem oceny sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu i przyznaniu odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania, wydana w oparciu o art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 [czyli za grunty zajęte pod drogi publiczne, przejęte w trybie omawianego przepisu], będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." Odsyła on więc między innymi do art. 132 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym "Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego." Skutkiem opóźnienia w zapłacie odszkodowania jest między innymi konieczność zapłaty odsetek. Przepis art. 481 § 1 K.c. stanowi bowiem, że "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi." W orzecznictwie przyjmuje się, że "Skoro obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia" (zob. postanowienie NSA z dnia 29.02.2012 r., I OSK 232/12, LEX nr 1115964; wyrok NSA z dnia 15.03.2006 r., I OSK 525/05, LEX nr 198159). Pogląd ten, co do akcesoryjnego charakteru roszczenia o odsetki, sąd w niniejszym składzie podziela. Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty skargi, że roszczenie o odsetki, jako roszczenie cywilne, powinno być dochodzone przed sądem powszechnym i że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej. Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających i art. 481 § 1 K.c. stanowi w tym przypadku podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania. Jednocześnie sąd jest zdania, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania (art. 132 ust. 2 u.g.n.) musi oznaczać także stosowanie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Skutkiem opóźnienia w zapłacie odszkodowania są bowiem nie tylko odsetki, ale i to, że roszczenie o nie ulega przedawnieniu. "W orzecznictwie Sądu Najwyższego przewagę zdobył pogląd kwalifikujący roszczenia o odsetki za opóźnienie jako roszczenia o świadczenia okresowe i - w konsekwencji - opowiadający się za stosowaniem do nich trzyletniego terminu przedawnienia ustanowionego w art. 118 k.c. dla roszczeń o świadczenia okresowe" (zob. uzasadnienie uchwały w składzie siedmiu sędziów SN z dnia 26.01.2005 r., III CZP 42/04, OSNC 2005/9/149). Do kwestii tej organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, a pogląd organu I instancji, że świadczenia wynikające z decyzji administracyjnej nie ulegają przedawnieniu nie uwzględnia, że nie można mówić o nieulegających przedawnieniu należnościach wynikających z decyzji, przed ich ustaleniem w decyzji, czemu ma właśnie służyć niniejsze postępowanie. A zdaniem sądu, jak zaznaczono wyżej, podstawę do uwzględnienia przedawnienia roszczenia o odsetki za opóźnienie w zapłacie odszkodowania może stanowić art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 118 K.c. Czy o przedawnieniu można mówić w niniejszej sprawie, musi o tym rozstrzygnąć organ administracji na tle okoliczności tej sprawy i nie może tego za organ uczynić sąd administracyjny, który tylko kontroluje działalność administracji publicznej. Nie czyniąc takich ustaleń organy naruszyły powołane wyżej przepisy odnoszone do przesłanek rozstrzygnięcia oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co do obowiązków organu wynikających z powołanych przepisów prawa materialnego. Rację ma też skarżąca gmina, że z uzasadnień kwestionowanych decyzji nie wynika sposób wyliczenia wysokości odsetek. Organy podały jedynie okres, za jaki odsetki naliczono, nie wskazując wysokości odsetek ustawowych na przestrzeni całego okresu, za jaki naliczono odsetki i od jakich kwot je liczono. Nie pozwala to na zweryfikowanie poprawności wyliczenia, co w konsekwencji stanowi o uchybieniu art. 107 § 3 K.p.a., a o wpływie tego uchybienia na wynik sprawy zdecyduje dodatkowo to, za jaki okres można będzie przyznać odsetki po uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu roszczeń, o czym była mowa wyżej. Nie jest za to zasadny zarzut skargi, że datą początkową, od jakiej należy liczyć opóźnienie w wypłacie odszkodowania, jest dzień uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r., I SA/Wa 547/07, co nastąpiło w dniu 1 lipca 2009 r. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. "Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności", chyba że zgodnie z § 2 tego przepisu organ po wniesieniu skargi wstrzyma wykonanie zaskarżonego aktu, co w niniejszej sprawie miało miejsce (zob. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.). Jednakże zgodnie z § 6 art. 61 p.p.s.a. "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji." Zatem prawidłowo organy ustaliły dzień, od którego należy liczyć 14-dniowy termin, po upływie którego następuje opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu, stosownie do art. 132 § 1a u.g.n. W okolicznościach tej sprawy opóźnienie należy więc liczyć po upływie14 dni od dnia następującego po dniu wydania wyroku (7 maja 2007 r.), a nie dzień jego uprawomocnienia. W tym kontekście też, jak zaznaczono wyżej, organ oceni, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia o odsetki w całości lub w części, mając na względzie datę wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wypłatę odsetek. Jak zaznaczył pełnomocnik skarżącej już po zamknięciu rozprawy, wniosek z dnia [...] września 2013 r. nie był jedynym wnioskiem w przedmiocie odsetek za opóźnienie, co jednak nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Do twierdzenia pełnomocnika strony organ odniesie się rozstrzygając sprawę po raz kolejny, a także weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, o jakich była mowa w rozważaniach sądu. Mając więc na uwadze, że część zarzutów skargi okazała się zasadna i miały one (co do przepisów prawa materialnego) wpływ na wynik sprawy oraz mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.