I SA/Wa 2009/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 22 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenkiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 22 marca 2007 r. Rada Miejska w [...] ustaliła wysokość stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku urządzenia lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 1 wspomnianej uchwały, Rada ustaliła stawkę służącą naliczaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku urządzenia lub modernizacji drogi lub poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 0%. Następnie w § 2 Uchwały Rada uchyliła dotychczas obowiązującą uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku urządzenia lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Pozostałe przepisy opisywanego aktu dotyczyły kwestii jego wykonania i wejścia w życie. W piśmie z dnia 29 września 2023 r. Wojewoda Mazowiecki złożył skargę na uchwałę nr [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skarżący zarzucił jej istotne naruszenie przepisu art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1600 - stan obowiązujący na dzień podjęcia uchwały – dalej też u.g.n.), poprzez ustalenie stawki opłaty w wysokości 0%, co stanowi zaniechanie ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Wojewody, ustalenie stawki w wysokości zerowej jest niedopuszczalne prawnie i sprzeczne z art. 146 ust. 2 u.g.n. Przepis ten nakłada bowiem na radę gminy obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Delegacja powyższa nie ma charakteru fakultatywnego, zależnego od gminy. Przepis ten rozumieć trzeba w ten sposób, że wyklucza on dowolność organu stanowiącego gminy w zakresie podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Innymi słowy rada gminy jest zobowiązana do ustalenia w drodze uchwały stawek procentowych opłaty adiacenckiej obowiązującej na jej obszarze. W odpowiedzi na skargę Rada wniosło o jej oddalenie wskazując, że powołany przez Wojewodę przepis określa wyłącznie górną granice tejże opłaty, nie określając jednocześnie wartości dolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego jest wada prawna mająca charakter istotny, co wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Istotnymi są wady dotyczące naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego (naruszenie przepisu stanowiącego podstawę prawną podjętej uchwały), a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Podstawę podjęcia skarżonej uchwały stanowił przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. Przepis ten w niezmienionym dotychczas brzmieniu przewiduje, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Z jednej strony przepis ten określa więc maksymalną wysokość stawki opłaty adiacenckiej, z drugiej zaś ustanawia normę kompetencyjną do określenia wysokości tej opłaty przez lokalny organ prawodawczy. Weryfikując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że w wyniku jej podjęcia na obszarze miasta [...] aktualnie nie obowiązują żadne stawki opłaty adiacenckiej, co skutkuje naruszeniem powołanego przepisu w zakresie w jakim stanowi on, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Trzeba zgodzić się za skarżącym Wojewodą, że w przepisie tym ustawodawca nakłada na rady gminy obowiązek podjęcia uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Innymi słowy, rada gminy nie pozostaje w sytuacji wyboru co do tego, czy stawkę uchwalić czy też nie, ale powinna obowiązek ustawowy w tym zakresie wypełnić. Zgodnie z art. 146 ust. 2 in fine u.g.n., rada gminy nie ma w tym przypadku do czynienia z wyborem, ale z obowiązkiem. Wybór został ograniczony wyłącznie co do określenia wysokości stawki takiej opłaty, a nie co do tego, czy w ogóle uchwałę należy podjąć. Jednocześnie należy stwierdzić, że ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 0%, jak uczyniła to Rada Gminy w skarżonej uchwale stanowi w istocie zaniechanie jej określenia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skoro rada gminy została zobowiązana do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to nie może obowiązującej stawki uchylić bez jednoczesnego jej wprowadzenia w nowym wymiarze lub na nowych zasadach. Do takiej sytuacji doprowadziła zaś zaskarżona uchwała, która eliminując z obrotu uchwałę ustalającą stawkę opłaty adiacenckiej, nie określiła nowej wysokości stawki tej opłaty. Tym samym Rada Gminy doprowadziła do powstania luki w zakresie obowiązywania stawki procentowej takiej opłaty. Jest to stan sprzeczny z treścią art. 146 ust. 2 in fine u.g.n. i sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa. Istotność polega na niewypełnieniu ustawowego obowiązku, a doprowadzeniu do sytuacji, gdy stan prawny w zakresie prawa lokalnego nie odpowiada stanowi pożądanemu przez prawo powszechnie obowiązujące. Jest to zatem stan obiektywnie niepożądany przez prawodawcę, stanowiący istotne naruszenie ww. przepisu. Co więcej, zaniechanie ustalenia przez Radę wysokości stawki opłaty adiacenckiej, powoduje, że martwy (na obszarze działania danego organu uchwałodawczego) staje się w istocie przepis art. 145 § 1 u.g.n. nadający właściwemu organowi (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencje do określenia w drodze decyzji wysokości opłaty adiacenckiej. To – w ocenie Sądu – stanowi sytuację niedopuszczalną, przepisy prawa miejscowego nie mogą bowiem wyłączać możliwości stosowania regulacji o randze ustawowej. Z tych względów Sąd podzielił w pełni stanowisko Wojewody Mazowieckiego mając przy tym na uwadze w zasadzie jednolite stanowisko sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 146 u.g.n. o obowiązkowym charakterze uchwały rady gminy/miejskiej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (zob. wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 25/06 r.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2018 r., II SA/Gl 404/18 r.; wyrok WSA w Białymstoku z 4 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 38/19; wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2007 r., II SA/Gl 654/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 5 września 2018 r., II SA/Rz 636/18). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 146 u.g.n.