I SA/Wa 201/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania wobec przedawnienia roszczenia. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1966 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność H. H., Z. H., Ł. H. i M. H. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1966 r. i decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 1965 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w pozostałej części. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 160 § 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", odmówił A. S. przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r. i [...] stycznia 1966 r., których nieważność stwierdzono, wobec przedawnienia roszczenia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r., po rozpoznaniu wniosku A. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał ww. decyzję w mocy i podniósł, że do dnia 1 września 2004 r. podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej stanowił art. 160 k.p.a. Na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", art. 160 k.p.a. został uchylony, a zasady dochodzenia roszczeń odszkodowawczych uregulowano w Kodeksie cywilnym, ustalając wyłącznie powszechno-sądowy tryb ich dochodzenia. Zgodnie jednak z treścią art. 5 ustawy zmieniającej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się m.in. przepisy art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. Organ zauważył, że stan prawny, umożliwiający wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym w niniejszej sprawie, ukształtował się przed dniem 1 września 2004 r., w związku z czym to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej był właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 160 k.p.a., a sprawa nie należała do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Na podstawie natomiast art. 160 § 6 k.p.a. roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał ostateczną decyzję, o której mowa w art. 160 § 6 k.p.a. w dniu [...] września 2001 r. i została ona skutecznie doręczona wnioskodawcy w dniu 25 października 2001 r., od którego to dnia rozpoczął bieg trzyletni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, który upłynął w dniu 26 października 2004 r. Tymczasem wniosek o odszkodowanie wpłynął do organu dopiero w dniu 14 czerwca 2010 r. Skoro zatem wniosek o przyznanie odszkodowania zgłoszono po upływie 3 lat od dnia uzyskania przez decyzję z dnia [...] września 2001 r. waloru ostateczności, to roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu. Z powyższego wynika, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nie jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając im naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 7 oraz 77 Konstytucji RP poprzez odmowę usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2012 r. wydanej przez niewłaściwy od dnia 1 września 2004 r. organ administracji publicznej; 2. art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do argumentów skarżącego przemawiających za tym, że szkodą nie jest utrata całej wywłaszczonej bezprawnie nieruchomości, a jedynie udziału [...]/10000 jej skomunalizowanej bezprawnie części; 4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 19, art. 20, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji z dnia [...] września 2013 r. wydanej przez organ nie mający od dnia 1 września 2004r. kompetencji do orzekania w sprawie odszkodowawczej, w oparciu o nieobowiązujący przepis art. 160 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Wskazać należy, że w przedmiocie odpowiedniego trybu (właściwej drogi) dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., do głosu dojść winny ogólne procesowe normy intertemporalne. Przepis art. 5 ustawy zmieniającej, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy wymienionych tamże przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, nie dotyczy bowiem art. 160 § 4 i 5 k.p.a., który regulował zagadnienie właściwości w sprawach odszkodowania za szkodę wynikłą z nieważnej decyzji. Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz. 75) stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Tym samym Sąd Najwyższy wskazał właściwy reżim prawny w tej materii. Wyjaśniając natomiast istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w zakresie drogi dochodzenia odszkodowania, w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził m.in., że art. 5 ustawy zmieniającej nie dotyczy trybu dochodzenia odszkodowania, a więc przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a., a w tej materii należy uwzględnić ogólne procesowe reguły intertemporalne. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od dnia 1 września 2004 r., właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 207/06; z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1302/11; z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2209/12; https://cbois.nsa.gov.pl/). Powyższe stanowisko w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Żadne racje leżące u podstaw ustawy zmieniającej nie przemawiają za dalszym stosowaniem przepisów art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego trzeba przyjąć, że od dnia 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania przepis art. 160 § 4 i 5 k.p.a., skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Ponownie rozpoznając wniosek A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmawiającej przyznania odszkodowania, organ nadzoru uwzględni pogląd prawny przyjęty przez Sąd w niniejszej sprawie, podzielający stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., że od dnia 1 września 2004 r. właściwym trybem dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, postępowanie przed sądami powszechnymi. Z powyższego wynika, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wydając decyzję w dniu [...] maja 2012 r. nr [...], nie był organem właściwym do rozpoznania żądania o przyznanie odszkodowania. Decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, wykazuje wadę unormowaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.