I SA/Wa 2017/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K., G. S., R. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Prezydent Miasta [...]. (Prezydent) stwierdził, że M. K., G. S. oraz R. M. (Skarżący) przysługuje łącznie uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez J. M. na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru RP, położonego w [...]., na pokrycie ceny sprzedaży lub opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Wojewoda [...] (Wojewoda) w dniu [...] kwietnia 2009r., po rozpoznaniu wniosku Skarżących, zamieścił adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, określonej w art. 13 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r., poz. 1090 dalej: "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."), Wysokość przysługującej Skarżącym rekompensaty wynosiła na dzień [...] stycznia 2004r. [...],- zł ([...]złotych) i została im wypłacona w dniu [...] maja 2009r. Wnioskiem z dnia [...] września 2014r., Skarżący wnieśli o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...] stycznia 2004r., w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Wojewoda odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004r., wyjaśniając w uzasadnieniu, że celem ustawy z dnia 8 lipca 2005r. była realizacja zobowiązań państwa polskiego względem repatriantów wynikających z umów międzynarodowych, nie zaś nieuzasadnione zwiększanie dochodów osób uprawnionych do rekompensaty. W ocenie organu pierwszej instancji, przyjęcie stanowiska, jakoby strony mogły na podstawie art. 155 k.p.a. skutecznie domagać się zmiany decyzji, ilekroć na ich korzyść zmienią się warunki dokonywanych wycen, przeczyłoby interesowi społecznemu, stwarzając zagrożenie, że problem roszczeń zabużańskich nigdy nie zostanie ostatecznie i trwale uregulowany. Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister Skarbu Państwa (Minister) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, albowiem wskutek zmiany dokonanej w trybie art. 155 k.p.a., nastąpiłoby zaburzenie trwałości prawomocnej decyzji administracyjnej. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zmiana ostatecznej decyzji z uwagi na zmianę warunków dokonywanych wycen rekompensaty przeczyłaby interesowi społecznemu, stwarzając zagrożenie, że problem roszczeń zabużańskich nigdy nie zostanie ostatecznie i trwale uregulowany. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu Skarżących, że ich słuszny interes w zakresie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2004r. przejawia się w tym, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny nabycia albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (dalej: ustawa z dnia 12 grudnia 2003r.) wycena rekompensaty byłaby dla nich korzystniejsza, a przepisy te weszły w życie w czasie, gdy decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. Minister podkreślił, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji, a niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący mieli możliwość złożenia odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2004r., a tym samym, z uwagi na termin wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003r., miały możliwość rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów tej ustawy. Z powyższego prawa Skarżący jednak nie skorzystali. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty mają charakter związany a nie uznaniowy, tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w trybie art., 155 k.p.a. mogą być zmieniane wyłącznie decyzje o charakterze uznaniowym a nie związanym. Minister podkreślił, że Skarżący zrealizowali prawo do rekompensaty w formie zwaloryzowanego na dzień wypłaty świadczenia pieniężnego, co oznacza, że ich prawo do rekompensaty wygasło a uchylenie decyzji Prezydenta stałoby w sprzeczności z ww. interesem społecznym oraz utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny dotyczącymi uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z którym uchylenie ostatecznej decyzji na mocy, której strona nabyła prawo (art. 155 Kpa) jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanek umożliwiających jej zastosowanie musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Skarżący wnieśli do tutejszego sądu skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali, że odmowa zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji w której ustawodawca naprawił błąd legislacyjny o charakterze merytorycznym w kolejnym akcie prawnym i nakazał wyceniać nieruchomości pozostawione w [...]. według cen transakcyjnych stosowanych w [...] a nie jak poprzednio w [...]. narusza konstytucyjną zasadę równości ochrony praw obywateli. Skarżący wskazali, że decyzja Prezydenta z [...] stycznia 2004 r. wydana została na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został uchylony z dniem 30 stycznia 2004 r. a więc zanim jeszcze decyzja ta stała się ostateczna, na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Podkreślili, że wycena pozostawionej nieruchomości powinna być dokonana na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bowiem w decyzji z dnia 28 stycznia 2004 r. ustalono wartość tej nieruchomości na podstawie nieobowiązujących już przepisów. W ocenie Skarżących, wydanie decyzji, której podstawą były nieobowiązujące przepisy – uchylone wyrokiem Trybunału – w dniu kiedy nie była to decyzja ostateczna, jest krzywdzące dla stron i niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Odnosząc się do powołanego w decyzji organu drugiej instancji argumentu, że Skarżący nie odwołali się od decyzji z [...] stycznia 2004 r. podnieśli, że nie są profesjonalistami i nie mieli wiedzy s swoich prawach a organy administracji nie udzielają stronom wyczerpujących i zrozumiałych dla nich informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje : Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy wskazać, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której dotyczy decyzja gdyż zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji tj. czy jest zgoda strony na uchylenie lub zmianę, a ponadto, czy uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena czy w sprawie występują te przesłanki należy do organu administracji państwowej. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej o odmowie zmiany na podstawie art. 155 kpa powinna sprowadzać się do zbadania, czy organ w prawidłowy sposób przedstawił sposób rozumienia pojęcia słusznego interesu strony i interesu społecznego, zbadał występowanie w sprawie tych przesłanek, podobnie jak przesłanki nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji, o zmianę której wystąpiła oraz zgody na zmianę tej decyzji. Końcowo sąd bada czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 kpa. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, że okolicznością niesporną jest fakt nabycia przez Skarżących prawa do rekompensaty na podstawie decyzji z [...] stycznia 2004 r. i zgoda Skarżących na zmianę tej decyzji. Okolicznością niesporną jest również fakt złożenia przez Skarżących w dniu [...] stycznia 2009 r. wniosku o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, który został uwzględniony przez Wojewodę fakt wypłaty zwaloryzowanej kwoty rekompensaty na rzecz Skarżących w dniu [...] czerwca 2009 r. Następnie zauważyć należy, że organ administracyjny w zaskarżonej decyzji przedstawił sposób rozumienia pojęć słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, którą to wykładnię sąd rozpoznający sprawę podziela. Organ wyjaśnił bowiem, że słuszny interes strony to interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego, odwołując się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 14 maja2014 r. II SA/Kr 272/14 a wcześniej przez tutejszy sąd w wyroku z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 697/12. Z zaskarżonej decyzji wynika również, że w ocenie organu interes społeczny w tej sprawie rozumieć należy jako dążenie do stabilizacji stosunków prawnych powstałych na skutek wydania decyzji rozstrzygających co do rekompensaty za mienie zabużańskie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Sąd przedstawioną przez organ wykładnię obu powyższych pojęć w pełni podziela, podzielając również z przyczyn, które wskazane zostaną poniżej, że stanowisko organu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji w żądanym przez Skarżących zakresie, bowiem ani interes społeczny ani słuszny interes strony nie przemawiają za zmianą decyzji. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (wyrok Sądu Najwyższego z 1.01.1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 opublik. OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego w interesie społecznym jest by ostateczne, niewadliwe decyzje, funkcjonujące w obiegu prawnym były zmieniane tylko w wyjątkowych sytuacjach. A do takich wyjątkowych sytuacji nie należy ta, gdy strona ubiegająca się o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dochodzić ochrony swojego interesu w trybie postępowania zwykłego, bez konieczności wzruszenia ostateczne decyzji (por. stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego sądu z dnia 13 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1353/13). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. zawarte zostało pouczenie o możliwości wniesienia od niej w terminie 14 odwołania do Wojewody za pośrednictwem Prezydenta. Stąd też podniesione w skardze argumenty dotyczące niewiedzy Skarżących o możliwości wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. uznać należy za niezasadne. Następnie przypomnieć należy, że przepisy ustawy 28 lipca 2005 r. przewidywały dla osób posiadających decyzje o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, wydane na podstawie wcześniejszych przepisów, które nie zrealizowały swych uprawnień, możliwość wystąpienia z wnioskiem do właściwego Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty na zasadach określonych w tej ustawie. Warunkiem było złożenie wniosku do 31 grudnia 2008 r. Wówczas w takim postępowaniu ustalona byłaby wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami RP. na podstawi przepisów tej ustawy, które w ocenie zainteresowanego są dla niego korzystniejsze. W świetle powyższego uznać należy, że Skarżący mieli możliwość ukształtowania swojej sytuacji prawnej w sposób analogiczny do sytuacji prawnej osób, które złożyły wnioski o ustalenie prawa do rekompensaty na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skarżący jednak z tej możliwości nie skorzystali i dopiero w dniu [...] września 2014 r., to jest po przeszło 10 latach od daty wydania decyzji przez Prezydenta oraz po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. złożyli wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Zatem podnoszony w skardze argument, iż na skutek wykładni przedstawionej przez organy doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości ochrony praw majątkowych jest niezasadny. W świetle powyższego uznać należy, że za zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny. Sąd wskazuje w tym miejscu dodatkowo, że uwzględnieniu wniosku Skarżących sprzeciwiała się treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z powyższym przepisem potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Termin przewidziany w cytowanym artykule ma charakter terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r. I OSK 594/14 w którym wskazano, że gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy uwzględnienie wniosku Skarżących o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby w ocenie sądu do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że w realiach niniejsze sprawy za zmianą decyzji nie przemawiał słuszny interes strony, zmiana decyzji prowadziłaby bowiem do zaspokojenia interesu zgodnego z oczekiwaniem strony, ale poprzez doprowadzenie do powstania sytuacji, której nie można uznać za społecznie akceptowaną, to jest do wydania decyzji, która w rażący sposób naruszałaby prawo. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę uznając ją za niezasadną.