I SA/Wa 2054/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 czerwca 2022 r. nr KOA/352/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Miastu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Decyzją z 22 listopada 2021 r. nr 26/2021 Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...] o pow. [...] ha. Na skutek odwołania wniesionego przez [...], decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr KOA/352/Pd/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło powyższą decyzję i odmówiło zatwierdzenia projektu podziału wskazanej nieruchomości. Pismem z 18 lipca 2022 r. Miasto [...] – reprezentowane przez Burmistrza Miasta [...] wniosło skargę na ww. decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej jako ppsa), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Powyższe przepisy należy odnieść do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w postępowaniu odwoławczym wniósł Burmistrz Miasta [...], tj. organ, który wydał decyzję w tej sprawie w pierwszej instancji. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Wówczas, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma w dalszym postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani podmiotem legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Podobnie w uchwale I OPS 2/15 z 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli w danej sprawie decyzję wydaje starosta - powiat nie ma legitymacji procesowej strony na późniejszym etapie postępowania (chodziło tu o ustalenie od powiatu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną). W konsekwencji przez analogię należy przyjąć, iż w takiej sytuacji jak w sprawie niniejszej – gmina której burmistrz orzekał jako organ I instancji, nie ma legitymacji procesowej strony na dalszym etapie postępowania administracyjnego, nie jest też podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej II instancji do sądu administracyjnego. Gmina taka, w świetle ww. uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma prawa strony ani zdolności skargowej na żadnym z późniejszych etapów postępowania a więc ani na etapie wznowienia postępowania ani np. postępowania nieważnościowego. Jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie zarówno pozycji organu wydającego decyzje jak i pozycji strony postępowania, w zależności od jej etapu. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotykać może bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Wprawdzie w powyższych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienia prawne, nie mają one zatem charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, ale stanowisko leżące u ich podstaw zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Miasto [...] reprezentowane przez Burmistrza Miasta [...] działało jako organ administracji właściwy do wydania rozstrzygnięcia w I instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W tej sytuacji Miasto [...] nie było stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Miasto [...] niezależnie od tego jak określono jego sposób reprezentacji i który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jest podmiotem jednolitym. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2735/13). Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W tej sytuacji uznać należało, że Miasto [...] jako jednostka samorządu terytorialnego, nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2182/17, 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3471/18 czy z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2348/21). Mając powyższe na uwadze Miasto [...] nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec tego skarga okazała się niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, co skutkowało jej odrzuceniem. Zwrot wpisu nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.