I SA/Wa 2059/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności pkt I i II decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], mocą której ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] położonego przy ul.[...] w W. na rzecz Z. L w całości, w części dotyczącej pkt I decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] - utrzymał własną decyzję w zaskarżonej części w mocy. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] położonego przy ul. [...] w W. na rzecz Z. L w całości; w pkt II ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w wysokości 879 zł, stanowiący 0,3% wartości gruntu w wysokości 293 020 zł. W dniu 24 maja 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Z. L w sprawie stwierdzenia nieważności pkt I i II decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], na podstawie "art. 156 par. 1 pkt 2 kpa w związku z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a rzekomy dojazd nie spełnia wymogów par. 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie pkt 1 oraz art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz uchwały Rady Miasta [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. stwierdziło, że ocenie organu nadzorczego podlega prawidłowość zastosowania przez Burmistrza Gminy W. przepisów prawa materialnego, jak i procedury podczas rozpoznawania wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w zaskarżonej części nie narusza prawa, tym bardziej nie narusza rażąco prawa. Decyzja wydana została na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a zatem jedyną podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego mogło być ustalenie przez właściwy organ administracji, że korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem w obowiązującym planie zabudowania. Z akt sprawy wynika, że grunt położony przy ul. [...] znajdował się w strefie oznaczonej symbolem MU-27 i przeznaczony był pod funkcje mieszkaniowe wraz z urządzeniami I stopnia obsługi oraz usługowe II i III stopnia obsługi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła, iż przedmiotowa decyzja w zaskarżonej części rażąco narusza art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), jednakże, zdaniem organu, przepis ten nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji, bowiem wydana ona została na podstawie art. 7 dekretu, w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez dawnych właścicieli hipotecznych. Ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] nastąpiło w wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego, a zatem, zdaniem organu, brak jest podstaw do zastosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Bez znaczenia są podnoszone we wniosku argumenty dotyczące "bezużyteczności inwestycyjnej" działki", bowiem kwestie te nie podlegają ocenie w trakcie postępowania nadzorczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na poparcie swoich twierdzeń przytoczyło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. L; zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w zakresie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a rzekomy dojazd nie spełnia wymogów § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5.1.9 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację; 2. przepisów procedury administracyjnej w art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 8 i art. 9 oraz art. 12 kpa, szczególnie w świetle decyzji nr [...] w sprawie [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy tej działki i możliwości jej zagospodarowania (a w zasadzie jej całkowitego braku) w świetle przedstawionych dokumentów poprzez brak jakiejkolwiek reakcji na ten argument; 3. art. 15 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności pkt I i II decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., mocą której ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] położonego przy ul. [...] w W. na rzecz Z. L. w całości, w części dotyczącej pkt I decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Z. L z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności pkt I i II decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., którą to decyzją ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...], położonego przy ul. [...] w W. na rzecz Z. L. w całości. 4. W pierwszej kolejności stwierdzić więc należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa - powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 5. Niezależnie zaś od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. 6. Podstawą materialnoprawną decyzji, której nieważność stwierdzono, był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. (2) Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. 7. Prawidłowo organ uznał, iż przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej w trybie nadzoru, bowiem jak wynika z przywołanego wyżej art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – jedyną przesłanką od spełnienia której zależy uwzględnienie wniosku dekretowego jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela - z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Słusznie również uznał organ, że z akt sprawy wynika, że grunt położony przy ul. [...] znajdował się w strefie oznaczonej symbolem MU-27 i przeznaczony był pod funkcje mieszkaniowe, wraz z urządzeniami I stopnia obsługi oraz usługowe II i III stopnia – a zatem możliwe jest pogodzenie korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowania. Naczelny Sąd Administracyjny w warszawie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1364/09 (LEX nr 744982) stwierdził, że "1. Przesłanki rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wyczerpująco zostały uregulowane w dekrecie i nie ma potrzeby sięgać do odrębnych przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami. 2. Skoro wystarczającą materialnoprawną podstawę decyzji rozstrzygających w sprawach z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowią przepisy tego dekretu, to przy załatwianiu tych spraw nie mają zastosowania przepisy u.g.n. o podziałach nieruchomości, w tym szczegółowe przepisy wykonawcze określające techniczne uwarunkowania podziału nieruchomości budynkowych." – a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. I OSK 1322/05 LEX nr 281295). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniach wielu wyroków twierdził, że gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego (v. wyrok z dnia 7 kwietnia 2008 r. I SA/Wa 2022/07 LEX nr 510355, z dnia 1 lutego 2008 r. I SA/Wa 1780/07 LEX nr 366201, z dnia 18 października 2005 r. I SA 2415/03 LEX nr 191287, z dnia 16 września 2005 r. I SA/WA 701/04 LEX nr 205443), i stanowisko takie jest już utrwalone. 8. Przyznać należy rację organowi, który stwierdził, że wbrew stanowisku zawartemu we wniosku, art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy zaskarżonej decyzji, bowiem wydana ona została na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez dawnych właścicieli hipotecznych, co potwierdza przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. I OSK 1364/09 (LEX nr 744982), z którego wynika jednoznacznie, iż przesłanki rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wyczerpująco zostały uregulowane w dekrecie i nie ma potrzeby sięgać do odrębnych przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami, w tym szczegółowych przepisów wykonawczych określających techniczne uwarunkowania podziału nieruchomości budynkowych. Słusznie stwierdziło więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż wyrok ten znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, ponieważ ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] nastąpiło w wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego, a zatem brak jest podstaw do zastosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Niezasadny wobec powyższego jest zarzut strony skarżącej dotyczący braku reakcji organu w sprawie możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w świetle decyzji nr [...]. 9. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 8 i art. 9 oraz art. 12 kpa, ani art. 15 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.