I SA/Wa 2080/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania T. L., decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania T. L. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E. B.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. T. L. wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E. B. (ur. [...] kwietnia 1972 r.). Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił T. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką, z uwagi na przysługujące T. L. prawo do emerytury. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2021 r. złożyła T. L.. W uzasadnieniu powołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) – dalej zwanej "uśr". Dalej organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2015 r. przyznał T. L. emeryturę od [...] grudnia 2014 r., tj. od dnia osiągnięcia wieku emerytalnego. T. L. przyznaną jej emeryturę pobiera. Prawo do emerytury nie zostało zawieszone. Zdaniem Kolegium literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA: z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Stąd też ustawodawca przyjął, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń i ich wzajemna kompensata. Kolegium podało, że organowi odwoławczemu znane są orzeczenia NSA przywołane w uzasadnieniu odwołania. Jednak w uzasadnieniach wyroków NSA wskazano, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Z akt sprawy nie wynika, aby T. L. taki wniosek do ZUS złożyła. Wręcz przeciwnie, z załączonych do wniosku dokumentów (zgłoszenie do ubezpieczeń zdrowotnego i społecznych, kopia odcinka z ZUS z [...] marca 2021 r.) wynika, że T. L. pobiera emeryturę. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. T. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie: 1) zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2021 r.; 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów procesowych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w razie ich poniesienia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy; 2) konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, niezasadne uprzywilejowanie opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy nie otrzymują dochodów z pokrzywdzeniem osób niepełnosprawnych; 3) art. 9 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Istota sporu jaki zaistniał pomiędzy T. L., a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, który to stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu (wykładni językowej) tego przepisu przyjęły, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne na córkę, która legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] czerwca 1988 r. o zaliczeniu E. B. do I grupy inwalidów i orzeczeniu, że inwalidztwo jest trwałe. Orzeczenie o zaliczeniu osoby do I grupy inwalidów jest równoznaczne z orzeczeniem ustalającym niepełnosprawność w stopniu znacznym, co wynika z art. 3 pkt 21 lit. d uśr. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia uśr (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. W niniejszej sprawie, według stanu na [...] marca 2021 r., emerytura skarżącej wynosiła [...] zł brutto, a [...] zł netto, zaś wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r. – [...] zł. Za słuszną uznać należy tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej, niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (odpowiednio: art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1, art. 69 Konstytucji RP). Należy mieć na uwadze, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 uśr jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. W ocenie Sądu brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2021 r. poz. 291 ze zm.) – dalej zwanej "uerfus". Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, czy art. 96 uerfus) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana, jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20). Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi prawomocną decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, prawie do złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia prawomocnej decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ I instancji - stosownie do art. 9 kpa w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr – obowiązany był pouczyć stronę, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, a także pominął regulacje z art. 9 kpa w zw. z art. 27 ust. 5 uśr oraz art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 uerfus. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybienia zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji, przez co doszło także do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy [...] rozpozna wniosek T. L. z [...] kwietnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ I instancji pouczy T. L. o jej prawie do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, możliwości złożenia do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i o możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, od miesiąca, w którym wpłynie do Burmistrza Miasta i Gminy [...] prawomocna decyzja organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W zależności od okoliczności sprawy organ I instancji wyda stosowną decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.