I SA/Wa 2110/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 353/17 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz G.M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. M. (dalej jako skarżący) pismem z 14 lipca 2022 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy (dalej jako Prezydent lub organ) w związku z niewykonaniem przez ten organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 353/17, zobowiązującego Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 8 października 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie pięciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały zaś organowi 29 listopada 2017 r. W konsekwencji termin do jego wykonania upłynął 29 kwietnia 2018 r. W związku ze zwłoką w wykonaniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1539/18 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych, oddalając skargę w zakresie zgłoszonego w niej żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Przy czym w wyroku z 5 grudnia 2018 r. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mimo to sprawa odszkodowania nadal pozostawała nierozpoznana. W tym stanie rzeczy skarżący po raz kolejny wezwał Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku (pisma z 23 lipca 2021 r. i z 24 marca 2022 r.), a następnie wniósł przywołaną na wstępie skargę, żądając w niej: wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, na zasadzie określonej w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."; stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania odszkodowania; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; a także rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że postanowieniem nr 332/2022 z dnia 11 sierpnia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy podjął postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...] ozn. hip [...]. Obecnie postępowanie jest na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, organ prowadzący postępowanie zlecił geodecie uprawionemu wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu rozliczenie dawnej nieruchomości hipotecznej w granicach obecnych działek ewidencyjnych, wkreślenie w plan ogólny z 1931 r. oraz wkreślenie granic nieruchomości na zdjęcia lotnicze z lat 1955,1960 i 1953. Równocześnie wskazał, że postępowania dot. nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów warszawskich. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne, wymaga podjęcia wielu czynności takich jak np. wystąpienie do sadów, archiwów oraz innych instytucji celem uzyskania odpowiedniej dokumentacji. na bardzo dużą ilość korespondencji wpływającej do organu w sprawach odszkodowawczych prowadzonych w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także wagę tych spraw, stopnień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności faktycznych, które winny być ustalone, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania. Nie oponował również przeciwko rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Przy piśmie z 20 marca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował, że postanowieniem tego organu z dnia 16 marca 2023 r. nr 113/SD/2023 ponownie zawieszono postępowanie do czasu złożenie do akt sprawy dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga, w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu jest zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wniesiona ona została w trybie art. 154 p.p.s.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie po myśli § 3 art. 154 wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego następuje przede wszystkim poprzez wymierzenie organowi grzywny. Należy także podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 652/08, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1390/09 publik. CBOSA). Zatem wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy, już po wniesieniu skargi, postanowienia z dnia z dnia 16 marca 2023 r. nr 113/SD/2023, nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 154 § 3 p.p.s.a.). Niewątpliwie jednak ta okoliczność będzie miała wpływ na wysokość grzywny. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, adekwatną grzywną będzie kwota 2000 zł. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd wziął pod uwagę czas jaki upłynął od wydania wyroku zobowiązującego do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie, który na dzień wydania decyzji rozpatrującej wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wynosił ponad 4 lata, ale też okres jaki upłynął od wydania wyroku z 5 grudnia 2018 r. wymierzającego już organowi grzywnę za niewykonanie wyroku (ponad 3 lata), jak również fakt wydania już po wniesieniu skargi ponownie postanowienia o zawieszeniu z 16 marca 2023 r. Uwzględniając powyższe realia sprawy, mimo zaistnienia stanu bezczynności przy jej rozpoznawaniu, wyższy niż orzeczony wymiar grzywny byłby w ocenie Sądu sankcją nadmiernie represyjną do stopnia zawinienia organu w wykonaniu wyroku tutejszego sądu z dnia 14 września 2017 r. Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza również, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13 publik. CBOSA). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku przybrała postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a., jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia terminu wyznaczonego przez sąd w wyroku z 2017 r. opisanego wyżej. Jak również okoliczność, że po ostatnim wyroku wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania był przez organ rozpoznawany przez rok, a czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy organ podjął dopiero po wezwaniu przez stronę do wykonania wyroku. Z omówionych przyczyn Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu nie ma takiej potrzeby, aby wymierzyć organowi dodatkową sankcję, która powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. obawa, iż bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżącego wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi jednocześnie swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o zawieszeniu postępowania - do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania. Zatem nie ma potrzeby zastosowania dodatkowego środka dyscyplinującego organ do załatwienia sprawy o przyznanie odszkodowania i nie ma też obawy, iż w przypadku braku zastosowanie tego środka organ dalej nie zakończy postępowania - gdyż wcześniej muszą zostać wskazani następcy prawni po wszystkich współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie