I SA/Wa 2113/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej. Przed Wojewodą [...] prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], objętą wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pismem z 7 listopada 2013 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W.- działający w imieniu Zarządu Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] o zawieszenie postępowania odszkodowawczege, gdyż w jego ocenie zachodzą przesłanki do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania podnosząc, iż w odniesieniu do ww. nieruchomości nie jest obecnie prowadzone postępowanie oparte na regulacji z art. 73 powołanej ustawy, jak też nie wpłynął do dnia wydania postanowienia wniosek podmiotu, który w wystarczającym stopniu udokumentowałby swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu nabycia z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę. Na powyższe postanowienie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W., pismem z [...] stycznia 2014 r., wniósł zażalenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia. Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie na postanowienie służy wyłącznie wtedy gdy kodeks tak stanowi. Odwołując się zaś do treści art. 101 § 3 k.p.a. jak też prezentowanej w orzecznictwie wykładni tego przepisu wywodził, że na postanowienie o zawieszeniu postępowania i postanowienie o odmowie jego podjęcia w aktualnym stanie prawnym ten środek zaskarżenia nie przysługuje. Zażalenie bowiem, w myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu obecnie obowiązującym, można wnieść jedynie na postanowienia tamujące bieg postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 101 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem strony skarżącej nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a., polegająca na dodaniu do poprzedniego brzmienia zwrotu "albo odmowie podjęcia postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia w sprawie zawieszenia postępowania nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Województwo odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w jednym z komentarzy do kodeksu postępowania administracyjnego, uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 maja 2000 r. OPS 4/00. Powoływało się także na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11, który to sąd opowiedział się za dopuszczalnością wnoszenia w aktualnym stanie prawnym zażalenia na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:. skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Postanowienie to ma charakter wyłącznie procesowy i stwierdza jedynie, że od wydanego w toku postępowania postanowienia o charakterze incydentalnym nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Mając zaś na względzie to, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi, kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, będąca także przedmiotem sporu, jest wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Nowelizacja ta polegała na dodaniu do dotychczasowego brzmienia przepisu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", sformułowania: "albo odmowy podjęcie zawieszonego postępowania". W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano, iż "Mając (...) na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." (vide druk nr 2987, http://orka.sejm.gov.pl). Wprawdzie w uzasadnieniu do projektu ustawy wprost nie wskazano na wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, jednakże wyrażona w nim została intencja ograniczenia możliwości wnoszenia zażaleń wyłącznie od postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. To zaś oznacza, że także postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, jako nietamujące toku postępowania, w aktualnym stanie prawnym nie podlegają - jak zasadnie wywiódł Minister - zaskarżeniu zażaleniem. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej kodeks, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na które przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, a za taką interpretacją przepisu art.103 § 3 k.p.a., w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędne byłaby jego nowelizacja, zwłaszcza nowelizacja, w której w sposób wyraźny wyodrębnia się tylko jedno z 4 możliwych postanowień jakie na gruncie procedury administracyjnej mogą być w tym przedmiocie wydane. Zmiana stanu prawnego jaka nastąpiła od 11 kwietnia 2011 r. powoduje przy tym, że traci na aktualności pogląd wyrażony w uzasadnieniu przywołanej w skardze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137), zgodnie z którym stronie przysługuje na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie na wszystkie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania postanowienia, a więc także na postanowienia o odmowie jego zawieszenia. Z tych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela także poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11, w którym sąd ten opowiedział się za wykładnią ww. przepisu, mimo zmiany jego brzmienia, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r. Przyjęcie bowiem, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania jest nie do pogodzenia ani z literalną, ani funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu. Sąd podziela natomiast w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sformułowano tezę, iż "aktualnie obowiązującą treść art. 101 par. 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania")". Warto przy tym podkreślić, że w tym zakresie można już mówić o ukształtowanej dominującej linii orzeczniczej, której wyrazem są choćby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 i z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 (wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia w postaci zażalenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Taka zaś sytuacja obligowała Ministra do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Organ nie dysponuje bowiem w tym względzie uznaniem administracyjnym. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, iż wydając kwestionowane postanowienie naruszył art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, bądź w sposób wadliwy zastosował art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. lub dopuścił się innego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podniesione zatem w tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za chybione. Podkreślić jednocześnie należy, że w sytuacji nieprzysługiwania zażalenia (co ma miejsce w niniejszej sprawie) strona nie będzie pozbawiona ochrony przed skutkami jakie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy może to postanowienie wywołać. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie takie będzie ona mogła zaskarżyć w odwołaniu od decyzji, która wydana zostanie w następstwie merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania przez organ wojewódzki decyzji w przedmiocie ustalenia należnego odszkodowania za przejętą z mocy prawa przez Województwo [...] pod inwestycję drogową własność nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.