I SA/Wa 2114/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S.L., decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku okresowego na maj w kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. S.L. wystąpił o przyznanie zasiłku okresowego. Organ ustalił, że S.L. jest osoba bezdomną, obywatelem [...], przebywa w Polsce już kilkanaście lat, ma kartę stałego pobytu, posługuje się językiem polskim. Jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Zgłasza gotowość do podjęcia pracy, ale nie udaje mu się zatrudnić w Polsce. Jak sam oświadcza, nigdy nie pracował, żył wyłącznie z zasiłków. Przebywa w [...] przy ul. [...]. Ubiega się o przydział lokalu socjalnego. Po zgłoszeniu wniosku przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego oraz podpisano z wnioskodawcą kolejny kontrakt socjalny. Poprzedni zawarto w styczniu 2019 r. W kontrakcie nacisk został położony na poszukiwanie pracy. Decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. orzeczono o przyznaniu zasiłku okresowego na maj w kwocie [...] zł, z przeznaczeniem na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W uzasadnieniu wskazano, że przyznano zasiłek okresowy w minimalnej wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem rodziny, ze względu na dużą liczbę osób i rodzin oczekujących przyznania pomocy, co poparto stosownym wyliczeniem. Odwołanie od decyzji złożył S.L. podnosząc, że kwota zasiłku jest zbyt niska. S.L. wskazał, że jest samotny, nie ma do kogo się zwrócić o pomoc, wniósł o zwiększenie kwoty zasiłku do pełnej kwoty dopuszczalnej przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508) – dalej zwanej "ups" pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 7 ups wymienia powody uprawniające do przyznania pomocy, w tym m.in. ubóstwo i bezrobocie. Zdaniem Kolegium niski dochód S.L. oraz inne okoliczności uprawniają go do ubiegania się o pomoc z tego tytułu. Art. 3 ust. 4 ups wskazuje, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ups zasiłek okresowy przysługuje w szczególności, ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa, niż [...] zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa, niż 50% różnicy miedzy: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny (ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa, niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym, pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona (ust. 4a). Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej, niż raz na 2 lata (ust. 4b). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). W ocenie Kolegium przyznany zasiłek, co do rodzaju, zgodny jest z wnioskiem i okolicznościami, zaś co do wysokości wynika ona z przepisu. Zasiłek przyznano w określonej prawem minimalnej wysokości, na okres miesiąca. Organ I instancji ocenił sytuację zainteresowanego oraz własne możliwości budżetowe i zastosował odpowiedni przepis prawa materialnego. Kolegium zwróciło uwagę, że zainteresowany podpisał kontrakt socjalny, zobowiązał się do podjęcia wysiłku w kierunku usamodzielnienia się, a to może nastąpić wyłącznie przez podjęcie pracy i osiągnięcie własnych dochodów. Celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej określonej osoby Zasiłek okresowy, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ups, spełnia taką właśnie funkcję. Art. 3 ups nie dopuszcza zaś możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności na jakie napotkały lub też realizowania tylko takiej formy pomocy jakiej strona subiektywnie oczekuje. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. S.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ups. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku we wnioskowanej pierwotnie wysokości. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] bezpodstawnie uznało, że wysokość przyznanego zasiłku powiązana jest z realizacją kontraktu socjalnego. Związek ten w żaden sposób nie wynika z przepisów ups. Wręcz przeciwnie ups stanowi, że zasiłek okresowy przyznaje się w określonych sytuacjach życiowych. Żadna ze wskazanych w art. 38 ups przesłanek nie uzależnia zapewnienia środków pozwalających na przeżycie od wykonywania poleceń Ośrodka Pomocy Społecznej. Ups stanowi (art. 3 ust. 1), że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący zauważył, że jest osobą bezdomną, trudno mówić w jego przypadku o warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodatkowe ograniczanie możliwości jego samostanowienia z pewnością nie wpływa na poczucie godności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że dążenie do aktywizacji społecznej beneficjenta pomocy społecznej m.in. przez realizację kontraktu socjalnego jest zgodne zarówno z przepisami prawa, jak i celami pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Według ust. 4 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych przepisów wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ups mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny oraz powinna mieć charakter doraźny. Orzekanie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do uwzględnienia wniosku w tym zakresie. Uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest natomiast jego wysokość i okres pobierania poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania tego świadczenia. Ups dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum. Orzekając w sprawie tego zasiłku organy pomocy społecznej także obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy wynikającymi z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3 ups (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1222/12). Art. 38 ust. 2 i 3 ups zawiera zasady co do ustalenia wysokość zasiłku okresowego, w ust. 2 określając jego maksymalną wysokość, zaś w ust. 3 minimalną. Maksymalną wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym tej osoby, a jej dochodem (ust. 2 pkt 1), natomiast minimalną, nie mniej niż 50% różnicy między kryterium, a dochodem (ust. 3 pkt 1). Wysokość przyznawanego zasiłku okresowego każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej. Działając w ramach uznania administracyjnego organ nie był zatem zobligowany do przyznania skarżącemu pomocy w żądanej przez niego wysokości. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/11; z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10, czy z 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05). W ocenie Sądu materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na możliwości finansowe i sposób podziału środków, z uwagi na potrzeby osób wnioskujących o pomoc. Prezydent [...] wskazał, że zasiłki okresowe przyznaje w wyższej wysokości ([...] zł miesięcznie), niż oczekiwana przez skarżącego, ale adresuje w tej wysokości pomoc finansową dla rodzin, co jest uzasadnione na gruncie art. 18 i art. 71 Konstytucji RP. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że – mając na uwadze zadania i cele pomocy społecznej wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ups, w szczególności uzupełniający i wspomagający charakter pomocy społecznej - skarżący ma możliwości pozwalające przezwyciężyć swą trudną sytuację życiową. Biorąc pod uwagę okoliczności o charakterze obiektywnym trzeba wskazać, że skarżący jest w wieku produkcyjnym, posiada wykształcenie wyższe (zooinżynier), ma 25–letni staż pracy na [...]. Skarżący nie jest osobą niepełnosprawną, nie sygnalizuje dolegliwości zdrowotnych. Przebywa w Polsce od 2006 r. (kwestionariusz – k.[...] akt adm.). Przebywa w [...], a więc na terenie gdzie jest duży rynek pracy i ruch kadrowy. Skarżący jest kawalerem nie ma żadnych osób na utrzymaniu, czy też pod opieką, którymi musiałby się zająć i przez to niepodejmować zatrudnienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że S.L. jest osobą, która potrafi zadbać o swoje sprawy. Skarżący starał się wielokrotnie o przyznanie różnego typu świadczeń z pomocy społecznej (zasiłki celowe i okresowe, uprawnienie do bezpłatnych przejazdów środkami lokalnego transportu zbiorowego). Skorzystał ze szkolenia w zakresie nauki języka polskiego. Ubiega się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta [...]. Skarżący nie współdziała jednak z organem pomocy społecznej i nie próbuje własnymi siłami wyjść z trudnej sytuacji życiowej. Realizację kontraktów socjalnych ogranicza do stawiania się w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia. Skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy dopiero w 2016 r., mimo, że przebywa w Polsce od kilkunastu lat. Po rejestracji w 2016 r. otrzymał 32 oferty pracy na stanowiska m.in. portiera, dozorcy, parkingowego, pracownika ochrony, pracownika produkcji. Został też skierowany na spotkanie z doradcą zawodowym, ale nie dostarczył CV i odrzucił propozycję wspólnego napisania dokumentu z doradcą sugerując, że nie ma co w nim zamieścić. Nie wykazuje inicjatywy podjęcia zatrudnienia. Nie skorzystał z proponowanego przez doradcę klienta udziału w projektach dotyczących przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu (pismo Urzędu Pracy [...] z [...] lipca 2019 r.). Skarżący odmówił przyjęcia oferowanej mu pracy w firmie pod nazwą [...] w [...] (k. [...] akt adm.), a także pomocy w formie talonów obiadowych (kwestionariusz, k. [...] akt adm.). Z powyższego wynika, że skarżący zainteresowany jest tego rodzaju formami pomocy (środki pieniężne, bezpłatne przejazdy), które zapewnią mu stałe bytowanie na koszt społeczeństwa. Nie jest natomiast zainteresowany wyjściem z trudnej sytuacji osobistej poprzez uzyskanie środków z własnej pracy. Jego wieloletnia bierna postawa na rynku pracy świadczy o tym, że jest on nastawiony na utrzymywanie się ze środków pomocy społecznej, bez potrzeby uprzedniego zaangażowania w to przedsięwzięcie swojej osoby, czy też wykorzystania własnych możliwości znalezienia pracy, aby zdobyć środki na swoje utrzymanie. Skarżący pomija to, że działalność pomocy społecznej oparta jest na wspieraniu aktywności samej osoby fizycznej i to przez pewien niezbędny czas (jeżeli chodzi o osoby pełnosprawne, zdolne do pracy), a nie na prostym rozdawnictwie świadczeń i zapewnieniu świadczeniobiorcy dożywotniego źródła utrzymania. Wobec tego przyznanie przez Prezydenta [...] zasiłku okresowego w minimalnej wysokości ([...] zł) i na okres jednego miesiąca było zgodne z prawem - art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ups. Organ pomocy społecznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając pomoc pieniężną w wysokości niższej, niż oczekiwana przez skarżącego. W ten sposób organ pomocy społecznej zrealizował zadanie "wspierające" wnioskodawcę, a wsparcie to było stosowne do okoliczności sprawy. Wysokość przyznanego świadczenia wpłynie motywująco na skarżącego, aby poszukiwał własnych źródeł utrzymania i przy częściowym wsparciu pomocy społecznej, a przede wszystkim własnym działaniem wyszedł z sytuacji kryzysowej. Wbrew temu co twierdzi skarżący na przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej i na wysokość tego świadczenia może mieć sposób realizacji przez wnioskodawcę postanowień kontraktu socjalnego ograniczający się w niniejszej sprawie jedynie do deklarowania poszukiwania zatrudnienia. Według art. 4 ups osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 2 ups brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mogą stanowić podstawę do ograniczenia świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Jeżeli chodzi o poczucie godności skarżącego i wskazywane ograniczanie jego możliwości samostanowienia przez działania organów Sąd zwraca uwagę, że Prezydent [...] przyznając skarżącemu zasiłek w takiej, a nie innej wysokości, traktuje skarżącego właściwie w tym zakresie. Organ pomocy społecznej uważa, że skarżący to osoba zaradna życiowo, mogąca funkcjonować poza systemem pomocy społecznej. To, że organ pomocy społecznej chce zaktywizować skarżącego do wyjścia z bezdomności i do podjęcia zatrudnienia świadczy o tym, że organ buduje pozytywny wizerunek skarżącego. Organ traktuje skarżącego jako jednostkę, która może funkcjonować samodzielnie i pełnić właściwe do swoich możliwości osobistych role społeczne. Zdaniem Sądu skarżący sam obniża swą pozycję społeczną niepodejmując zatrudnienia i sytuując się w gronie osób utrzymujących się z pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.