I SA/Wa 2115/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również: Minister) decyzją z 9 lipca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. G., reprezentowanej przez D. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 grudnia 2020 r. o umorzeniu prowadzonego na wniosek G. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto W., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1156 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod ul. [...]. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 9 lipca 2007 r. G. C. zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna) przejścia na własność gminy miasta W., obecnie miasta W., opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 1 grudnia 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez gminę miasto W., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1156 m2. Wojewoda wskazał, że wnioskodawczyni nie legitymowała się na dzień 31 grudnia 1998 r. tytułem prawnorzeczowym do tej działki ewidencyjnej, a tym samym nie posiada interesu prawnego do zainicjowania postępowania w odniesieniu do tego gruntu. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] uzyskanej z Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność miasta gminy W. (obecnie: W.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. G. (poprzednio: C.). Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister wskazał, że kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy G. G. ma interes prawny w sprawie dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, właścicielem działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. była Gmina Miasto W., na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 59830 z dnia 9 listopada 2000 r. Obecnie właścicielem działki jest Miasto W., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawczyni nie dołączyła żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Tym samym Minister zgodził się z ustaleniami Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość nie była na dzień 31 grudnia 1998 r. i nie jest aktualnie własnością G. G.. W związku z powyższym nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczącym działki nr [...]. Brak zatem podstaw do prowadzenia niniejszego postępowania i właściwym jest jego umorzenie, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii odszkodowania Minister podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę i postępowanie w przedmiocie odszkodowania są postępowaniami odrębnymi i zależą od siebie jedynie w tym znaczeniu, że dla orzekania w przedmiocie odszkodowania konieczne jest wcześniejsze wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. G., reprezentowana przez brata – D. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa poprzez nieuznanie G. G., jako jedynej spadkobierczyni gospodarstwa rolnego po swoich dziadkach opisanej w przedwojennej księdze wieczystej - [...] - część działki nr [...] z [...], za stronę w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącej, pominięto istotne materiały dowodowe, w tym załącznik do protokołu z dnia 26 lutego 2019 r. kierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 757/18 (sygn. w NSA – III OSK 1795/21), dołączone do akt. Pominięto również zgłaszane wnioski o zbadania treści ksiąg wieczystych i materiałów geodezyjnych. Skupiono się tylko na elektronicznym systemie informacji dotyczących ksiąg wieczystych. Zapisy w księgach wieczystych są zaś w tym przypadku niewiarygodne. Przyczynia się do tego bałagan w ewidencji gruntów i budynków założonej w 1969 r. dla wsi S.- w której, co do gruntów pod drogami widniały zapisy dotyczące tylko stanu władania, a prawowitych właścicieli tych gruntów nie wpisano. Fakt władania był również podważany z uwagi na to, że Miasto w ogóle nie interesowało się tymi gruntami. Przedmiotowe zaś grunty zostały zagrabione (bez prawa do odszkodowania) pod drogi, co jest krzywdzące dla całej rodziny. Pełnomocnik skarżącej wniósł zatem o przesłuchanie jego w charakterze świadka oraz matki jego i skarżącej – A. Z.. Wniósł również o powołanie na świadków starych mieszkańców urządzonych ulic dla potwierdzenia własności tych gruntów i obecnego stanu tych dróg gminnych, za które odpowiada obecnie Burmistrz Dzielnicy W.. Ponadto przedłożył kopię Aktu Własności Ziemi z dnia [...] listopada 1972 r., która obok postanowień spadkowych jest podstawą do ubiegania się o odszkodowanie za grunty będące pod drogami. Co prawda w akcie tym nie są ujęte numery działek pod drogami, bo grunty takie formalnie nie wpisywano do aktów własności ziemi, choć nieformalnie były w posiadaniu rolników, w tym rodziny skarżącej. Wynika to również z przedwojennej księgi wieczystej - [...] - część działki nr [...] z [...], która zaginęła podczas działań wojennych i stanu faktycznego w terenie. W ocenie skarżącej, z tych dokumentów i z faktu, że babcia – J. C., jako jedyna spadkobierczyni niepodzielnego gospodarstwa rolnego po swoich rodzicach – S. i J. Z. była w postępowaniach wywłaszczeniowych uznawana za stronę, G. G. (jako jedyna spadkobierczyni) jak najbardziej posiada interes prawny w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 73 ustawy komunalizacyjnej dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...], część [...], część [...] z obrębu [...], chociażby z powodu braku wypłacenia odszkodowań i niejasności w formalnym przejęciu gruntów przez Skarb Państwa oraz "ZESPÓŁ" lub "SPÓŁKĘ ZIEMSKĄ" podczas postępowania scaleniowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe, jak i przyczyny przedmiotowe. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. W orzecznictwie prezentowany jest – podzielany przez Sąd w składzie orzekającym - pogląd, wedle którego istota bezprzedmiotowości postępowania polega na wystąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Z podmiotową bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy określona osoba nie spełnia warunków uznania jej za stronę postępowania - a więc wówczas, gdy jej interes prawny w jego zainicjowaniu nie wynika wprost z akt sprawy lub nie został przez dany podmiot wykazany. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/21, CBOSA) Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy organ administracji publicznej może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, a więc osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tylko ta jednostka, przez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi określone w art. 63 k.p.a., inicjuje wszczęcie postępowania administracyjnego stając się jego stroną (tak: B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r. sygn. akt II SA 307/90, OSP 1991/10/258). Interes prawny dający legitymację strony jest kategorią prawnomaterialną co oznacza, że źródła tego interesu należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do jego treści, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest wyłącznie dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowana przez uprawnione organy. Każdy inny podmiot, nie legitymujący się prawem własności, nie jest stroną tego postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 671/05; 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1571/07 i 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1865/10). Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że stronami toczącego się postępowania [o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną] będą zawsze zarząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub dyrektor oddziału terenowego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i dotychczasowy właściciel. (A. Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, Rejent 2002/1/43). Skoro zatem, jak wynika z powyższego wywodu, status stron w takiej sprawie przysługuje jedynie właścicielowi tej nieruchomości i jednostce ubiegającej się o stwierdzenie jej nabycia z mocy prawa, a więc Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, wszczęcie postępowania na wniosek osoby (podmiotu) pozostającej poza wskazanym kręgiem stron postępowania, wymagać będzie wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że G. G. wnioskując o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy komunalizacyjnej potwierdzającej przejście z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie dysponowała żadnym tytułem prawno-rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r., ani nie jest właścicielką tej nieruchomości aktualnie. W związku z tym nie ma ona interesu prawnego uzasadniającego żądanie wydania decyzji opartej na art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Postępowanie nie dotyczyło więc interesu prawnego skarżącej, gdyż nie odnosiło się do jej sfery prawnej. Jak wynika z akt sprawy, działka o nr [...] powstała w wyniku podziału działki ewid. nr [...] z obrębu [...], dokonanego na podstawie operatu geodezyjnego nr [...] i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 października 2009 r. Stanowi ona część drogi. Działka nr [...] powstała w wyniku postępowania scaleniowego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta W. z 6 marca 1989 r. Jak wynika z księgi wieczystej KW Nr [...], jej właścicielem pozostaje Skarb Państwa – W.. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Wojewody Mazowieckiego z 9 listopada 2000 r. stwierdzała nabycie działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 5 tej ustawy. W decyzji tej stwierdzono, że nieruchomość ta stała się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a więc w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Gminy Miasta W.. Decyzja ta stała się podstawą do dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości, że na dzień 31 grudnia 1998 r., ani też aktualnie, G. G. nie może być uznana za właścicielkę opisanej nieruchomości. Odnosząc się do argumentacji skargi należy zauważyć, że kwestie związane z zabudowaniami na działkach nr [...] i [...], w tym braku wypłaty odszkodowania za nie, pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Podobnie, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zagadnienie przejęcia innych gruntów przez Międzyresortowy Pracowniczy Zespół Budowy Domów Jednorodzinnych i Wielorodzinnych, czy Spółkę Ziemską. Z tego względu dostęp do informacji w zakresie formy prawnej Zespołu Budowy Domów Jednorodzinnych i Wielorodzinnych, czy sposób jego ustanowienia, powołania nie stanowi dla niniejszego postępowania istotnego zagadnienia. Z tego też względu postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku D. W., zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1795/21, wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącej, pozostawało bez wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie o skonkretyzowanym przedmiocie tzn. w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę miasto W. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1156 ha, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jeśli jednak ustalił, że wnioskodawczyni nie przysługiwało w dacie 31 grudnia 1998 r. prawo własności do tego gruntu, wówczas zasadnym było umorzenie postępowania w tym zakresie, na podstawie powołanego przepisu oraz art. 105 § 1 k.p.a. Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodów. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a. Zobowiązany jest również uwzględnić, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Podkreślić więc należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie mógł zatem przesłuchać wskazywanego świadka, czy strony, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wszelkie dowody i wnioski o przeprowadzenie dowodów strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo to ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Natomiast przedłożony wraz ze skargą dokumenty w postaci kopii Aktu Własności Ziemi z dnia [...] listopada 1972 r. oraz decyzji o scaleniu gruntów z 6 marca 1989 r. znajdują się w nadesłanych przez organ aktach sprawy, czyniąc nieuzasadnionym wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie swojego stanowiska. Pozwalało to, w ocenie Sądu, wypełnić gwarancję prawa do obrony, nie uchybiając standardom ochrony praw stron i uczestników postępowania. Zapewnić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu niejawnym, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.