I SA/Wa 2145/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., odmawiającą przyznania zasiłku celowego w maju 2021 r., Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. D. B. zwrócił się o przyznanie pomocy m.in. na zakup folii na dach, kołdry, pościeli, prześcieradła oraz na opłatę za fryzjera. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na maj 2021 r. na wskazane wyżej cele. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawcy decyzją nr [...] został przyznany zasiłek okresowy na kwiecień i maj 2021 r. w kwocie [...] zł, który służy zaspokojeniu najpilniejszych potrzeb bytowych. Ponadto w maju 2021 r. OPS przyznał wnioskodawcy na podstawie innych decyzji zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł. Oznacza to, że D. B. dysponował w maju 2021 r. kwotą [...] zł, co znacznie przekracza kryterium osobowe, wynoszące na osobę samotnie gospodarującą [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji przyznających świadczenia z pomocy społecznej, w tym świadczenia celowe, jakimi są świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności stanowią przepisy wyżej powołanej ustawy, która stanowi w art. 2 ust. 1, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Takie sformułowanie oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego, a zatem organ administracji, biorąc pod uwagę zarówno sytuację materialną i osobistą, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, decyduje o przyznaniu bądź odmowie przyznania oraz o wysokości zasiłku celowego. Podejmując decyzję o przyznaniu - lub nie - pomocy w wymienionej formie gmina powinna brać pod uwagę ograniczone środki finansowe, będące w dyspozycji gminy oraz liczbę osób ubiegających się o pomoc finansową. Art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy administracji przy wydawaniu decyzji w zakresie pomocy społecznej muszą mieć na względzie ograniczenia finansowe. Organy pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, odwołujący nie uzyskuje żadnego dochodu, zatem oczywistym jest, iż spełnia przesłanki do otrzymania wsparcia w ramach opieki społecznej. Jednakże nawet spełnianie przesłanek wynikających z ustawy nie przesądza o przyznaniu pomocy. Organ I instancji odmawiając skarżącemu przyznania pomocy podkreślił, że w maju 2021 r. otrzymał on z OPS znaczące środki finansowe w łącznej kwocie blisko [...] zł, co znacznie przekracza ustawowe kryterium finansowe, ustalone dla osoby samotnie gospodarującej na [...] zł. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, zawartych w odwołaniu, Kolegium zauważyło, że do zwalczania nieterminowości w rozpatrzeniu złożonego wniosku strona dysponuje instytucją ponaglenia, którą zresztą już wcześniej wykorzystywała w innych postępowaniach. Zarzuty wobec pracowników ośrodka pomocy społecznej, jak i jego Dyrektora nie są rozpatrywane w trakcie postępowania odwoławczego. Z kolei co do kwestii popełnienia przestępstwa przez pracowników OPS i złożonego zawiadomienia do prokuratury, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że osoby te zostały skazane za działania, o których mowa w przedmiotowym odwołaniu. Kolegium podkreśliło również, że postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wyłączenia J. S., Dyrektora OPS w [...], z udziału w postępowaniu dotyczącym wniosku D. B. w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to, że w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, Dyrektor OPS w [...] był uprawniony do podpisania ww. decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. B. zarzucając, że OPS - nie wskazała rzetelnie i bezstronnie w swojej decyzji administracyjnej na wszystkie fakty i okoliczności mające związek ze sprawą. Ponadto doszło do naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Doszło również zdaniem skarżącego do możliwości popełnienia przez pracowników OPS a przede wszystkim przez jego Dyrektora przestępstwa urzędniczego, co stanowi podstawę do ich wyłączenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, iż samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję. Udzielanie pomocy społecznej jest limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują, jak już wyżej wskazano, ograniczonymi środkami. Obowiązkiem organu jest w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości teza, że organ nie posiada obiektywnych możliwości, aby zaspokoić (zabezpieczyć) wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Pozostaje także poza sporem okoliczność, że organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Sądowa kontrola uznania administracyjnego polega na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego OPS opisując przyznaną pomoc. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy wydając decyzje nie naruszyły przepisu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak wskazano już wyżej, nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Podkreślenia wymaga, iż pomoc społeczna nie może być traktowana, jako stałe źródło dochodu, albowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Nadto, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06, Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07, Lex nr 500091; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Sąd podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10 (LEX nr 594935) i przyjmuje za własny, iż "w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze dotychczas powiedziane, podzielić zatem należało słuszny pogląd Sądu, iż brak jest przepisów, z których wynikałby obowiązek organu udowadniania kosztów związanych z jego działalnością. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, iż wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1398/09, zamieszczonego na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Pogląd ten został podtrzymany w najnowszym orzecznictwie i w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2762/16 (LEX nr 2339641) NSA wskazał dodatkowo, że "Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrola dysponowania środkami przez organy pomocy społecznej, w sytuacji, gdy strona nie w pełni jest usatysfakcjonowana wartością przyznanych jej świadczeń. Sąd administracyjny nie ma prawnych instrumentów, by prowadzić społeczno - ekonomiczną analizę sposobu dystrybucji przez organ pomocy społecznej środków, którymi organ ten dysponuje". Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, ani do żadnych innych naruszeń prawa, które skutkowałyby usunięciem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. Decyzje są oparte na należytych ustaleniach stanu faktycznego i niewadliwym zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Stosując tę instytucję organ prawidłowo ocenił zakres niezbędnego wsparcia dla skarżącego w świetle rzetelnie ustalonej jego sytuacji, ale w kontekście możliwości finansowych udzielenia pomocy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji reaguje na różne potrzeby skarżącego. Niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, ale skala zidentyfikowanych przez organ potrzeb zmusza organ pierwszej instancji do dostosowywania wysokości świadczeń do faktycznych możliwości ośrodka pomocy społecznej. Subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowościach, których miał się dopuszczać Dyrektor OPS nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił bowiem wyłączenia J. S., Dyrektora OPS w [...], z udziału w postępowaniu dotyczącym wniosku D. B. w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to, jak zasadnie podniósł organ II instancji, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Dyrektor OPS w [...] był uprawniony do podpisania ww. decyzji. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.