I SA/Wa 2178/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "organ"/"SKO") działając na podstawie art. 144 w zw. z 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61a § 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie ww Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. [...] odmawiające J. P. (dalej jako "skarżąca") wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy P. [...] w W. stanowiącej działkę nr [...] na cztery działki nr [...], [...],[...] oraz [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że podział nieruchomości, którego stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca został dokonany na wniosek Spółdzielni [...] w W. a skarżąca legitymuje się jedynie spółdzielczym własnościowym prawem do jednego z lokali w budynku posadowionym na opisanym gruncie a więc w ww sprawie nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. W zakresie podstawy prawnej organ przywołał art. 61a § 1kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze na ww postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 roku J. P. zarzuciła organowi : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 144 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 28 kpa i art. 157 § 2 kpa w związku z art. 42 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (dalej: "usm.") w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 grudnia 2001 roku (Dz.U. Nr 154, poz. 1802) i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 roku, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu nie posiada w żadnym wypadku interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i nie jest stroną takiego postępowania, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niedokonaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu, jaki obciążona kwalifikowaną wadą decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości ma na treść roszczenia skarżącej o przeniesienie własności lokalu, co doprowadziło do przyjęcia, iż skarżąca nie ma interesu prawnego i nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, mimo że w rzeczywistości decyzja ta bezpośrednio określa treść jej roszczenia, a mianowicie określa, czy skarżąca uzyska wraz z własnością lokalu współwłasność działki spełniającej ustawowe kryteria czy też możliwe jest ograniczenie jej roszczenia do działki tych kryteriów niespełniąjącej, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na przyjęciu, że wobec niepodjęcia przez skarżącą działań mających na celu przeniesienie na jej rzecz własności lokalu skarżąca nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności ww decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 roku (na podstawie art. 135 ppsa) jak i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na jej rzecz kosztów procesu. Skarżąca twierdzi, iż posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności wydanej w trybie art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1222 – "usm") decyzji podziałowej gdyż decyzja ta bezpośrednio wpływa na treść wynikającego z art. 39 ust. 1 usm roszczenia o przeniesienie własności lokalu wraz z udziałem w prawie do gruntu. Jako przykład podała wydzielenie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej i przywołała pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 roku, sygnatura akt I OSK 91/2009, zgodnie z którym "brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego (...)". Obok braku dostępu do drogi publicznej skarżąca wskazała też na inne wady objętej KW [...] działki nr [...], na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się jej lokal. Podniosła, że w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes" to powinien mu przysługiwać przymiot strony. Zdaniem skarżącej wykazała ona, że sporna decyzja podziałowa bezpośrednio i niekorzystnie wpływa na to, jaką treść ma jej roszczenie o przeniesienie odrębnej własności lokalu (a w szczególności na to, współwłasność jakiej działki jest przedmiotem tego roszczenia) a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w żaden sposób do tych argumentów i nie wyjaśniło, czemu skutki stwierdzenia nieważności decyzji nie mają bezpośredniego wpływu na sferę jej interesu prawnego. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że złożyła wniosek o przeniesienie na nią odrębnej własności lokalu, a więc dokonała czynności mającej na celu "skonsumowanie" jej roszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższy przepis ustanawia zatem obowiązek rozpoznania sprawy przez sąd w granicach sprawy określonych jako jej przedmiot, niezależnie od treści sformułowanych zarzutów, czy stanowisk zaprezentowanych przez strony czy uczestników postępowania w pismach procesowych. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego a jego uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Jeśli chodzi o sytuację procesową członków spółdzielni mieszkaniowych, to w orzecznictwie wykształcił się pogląd, że "członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej zarząd" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., I OSK 1946/2010, LexPolonica nr 2495053, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości gruntowej nie ma jakiegokolwiek związku prawnego z wykonywaniem prawa do własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Co do zasady stroną postępowania podziałowego, jest właściciel (współwłaściciele) albo użytkownik wieczysty (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości. Natomiast legitymowanie się własnościowym prawem do lokalu wskazuje tylko na określoną na gruncie prawa cywilnego relację pomiędzy osobą, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu a spółdzielnią. Relacja ta nie kreuje jednak prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem Spółdzielni o podział. Ani w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ani w dacie podziału nieruchomości skarżąca nie miała żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, sama zaś okoliczność, że wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz odrębnej własności lokalu (ekspektatywa), nie daje jej praw strony w postępowaniu podziałowym a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Konsekwentnie należy wskazać, że z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie można też wyprowadzić prawa członka spółdzielni do żądania podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009 r., II SA/Bk 730/2008, LexPolonica nr 2795421, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady geodezyjnego [ewidencyjnego] podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 518) w art. 92 – 100. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej [działki gruntu] większej liczby działek ewidencyjnych. Trzeba podkreślić, że taki podział geodezyjny co do zasady nie zmienia praw do nieruchomości (działki gruntu objętej podziałem) z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn. Dopiero tzw. "podział prawny" wywołuje skutki przedmiotowo-podmiotowe. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału – poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności a więc faktycznie nie wpływa na zmianę przedmiotu prawa własności, co do którego skarżąca, jak twierdzi, posiada określone roszczenia. Trzeba przypomnieć, że według przyjętej w piśmiennictwie nomenklatury "podział prawny" nieruchomości sprowadza się do dokonania zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do uprzednio wydzielonych i odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych. Dokonanie "podziału prawnego" nieruchomości zawsze poprzedzone jest "podziałem ewidencyjnym" tzn. wyodrębnieniem osobnej działki z istniejącej już działki gruntu poprzez określenie jej granic, powierzchni i oznaczenie numeru oraz wprowadzenie tych danych do ewidencji gruntów i budynków. Dopiero tak zdefiniowana działka gruntu po ewidencyjnym odłączeniu jej od pozostałej części i osobnym oznaczeniu w katastrze nieruchomości – na skutek czynności prawnej prowadzącej do zmiany właściciela czyli tzw. "podziału prawnego" bądź polegającego na załażeniu osobnej księgi wieczystej tzw. "podziału wieczystoksięgowego" może stać się osobną nieruchomością w rozumieniu art. 46 § 1 kc czy też przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 707 – dalej jako "uksw"). Dopiero te ostatnie czynności prawne wywołują skutek, o którym powołując się na swoje prawa wspomina skarżąca. Sam natomiast ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany w toku postepowania administracyjnego, jak już wskazano, nie wywołuje negatywnych skutków w zakresie zasięgu prawa własności, nie ma więc wpływu na zakres roszczenia skarżącej. W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba też podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania podziałowego tak na gruncie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy o własności lokali czy np. na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i innych ustaw (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999r. w sprawie I SA 285/99, LEX nr 48618; wyrok WSA z dnia 1 lutego 2008r. w sprawie I SA/Wa 1775/07, LEX nr 456731, wyrok WSA z dnia 6 listopada 2009r. w sprawie I SA/Wa 1008/09, LEX nr 531588, wyrok NSA z 17 sierpnia 2000r. w sprawie II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, Nr 2 , poz. 69, LEX Nr 53519, wyrok NSA z dnia 12 września 2001r. w sprawie II SA/Gd 941/99, ONSA 2002, Nr 4 poz.155, LEX Nr 56668, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997r. w sprawie SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, Nr 4, poz. 180, LEX Nr 30937). Przywołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 14 października 2009r. w sprawie I OSK 91/09 został wydany w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i z oczywistych względów nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga została oddalona na podstawie art. 151 ppsa.