I SA/Wa 2184/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. nieodpłatnie przez [...] własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ew. nr [...]z obrębu [...], o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Położona w W., w rejonie ul. W. nieruchomość rolna, stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...], objęta była umową odpłatnego przeniesienia własności zawartą [...] października 1979 r. pomiędzy [...] a jej dotychczasowymi właścicielami – E. i A. małż. S.Umowa ta ,zawarta w trybie art. 58 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), zatwierdzona została decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. nr [...]. Na jej podstawie w dziale II księgi wieczystej nr [...] (nr el. [...]) jako właściciela nieruchomości ujawniono [...] Wnioskiem z [...] marca 2017 r. [...] (dawniej [...] [...]) przywoływana dalej jako "[...]" wystąpiła o potwierdzenie nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości na podstawie 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2183) dalej: "u.p.s.w.". Wywodziła mianowicie, odwołując się do obowiązującej w dacie zawarcia umowy nabycia nieruchomości zasady jednolitej własności państwowej (art. 128 k.c.), że właścicielem tej nieruchomości w następstwie ww. umowy stał się w rzeczywistości Skarb Państwa, a [...] wykonywało jedynie uprawnienia wynikające z własności państwowej. Uprawnienia te zaś po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99) dalej: "u.g.g" miały się przekształcić w zarząd. W związku z czym, z mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), z dniem [...] września 1990 r., grunt nieruchomości stał się przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 256 u.p.s.w., stwierdził nabycie przez [...] w [...] z dniem [...] września 2005 r. nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa stanowiącego działkę nr [...], wskazując jednocześnie, że decyzja ta będzie podstawą wpisu w księdze wieczystej owego prawa. Organy podzieliły stanowisko wnioskodawcy, co do przynależnej Skarbowi Państwa, a nie [...] – jak by wynikało z treści księgi wieczystej - własności nieruchomości rolnej nabytej w drodze umowy z 1979, z uwagi na obowiązującą wówczas zasadę jednolitej własności państwowej. Odwoływały się przy tym do poglądów prawnych wyrażonych w tej materii w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w tym w uchwale z 7 listopada 1980 r. sygn. akt III CZP 2/80. Wychodząc zaś z założenie, że nabycie własności nieruchomości w formie aktu notarialnego przez państwową jednostkę organizacyjną, co do zasady świadczy o powstaniu zarządu/użytkowania przez tę jednostkę uznały, że grunty objęte tym zarządem z mocy art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. stały się z dniem [...] wrześnie 1990 r. przedmiotem prawa użytkowania wieczystego uczelni. W konsekwencji czego spełnione zostały opisane w art. 256 ust. 1 u.p.s.w. materialnoprawne przesłanki nabycie przez [...] z mocy prawa własności tej nieruchomości . Pozostawała ona bowiem w dacie wejścia w życie tej ustawy (1 września 2005 r.) własnością Skarbu Państwa i znajdowała się wówczas w użytkowaniu wieczystym uczelni. W związku z podniesionym w odwołaniu Skarbu Państwa-reprezentowanego przez Prezydenta [...] zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. (wynikającego z wydania decyzji przed upływu terminu w jakim strona mogła się zapoznać z aktami sprawy, o czym poinformowano ją w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania), Minister przyznał, że istotnie owego terminu organ pierwszej instancji nie dochował, niemniej wywodził, że skarżący nie wykazali, aby naruszenie ww. przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta [...], zarzucając jej naruszenie: 1.przepisów prawa materialnego, tj: a) art. 256 ust. 1 i 2 u.p.s.w., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że na podstawie tego przepisu [...] nabyła własność nieruchomości objętej decyzją, podczas gdy w niniejszej sprawie przesłanka umożliwiająca ww. uznanie, a dotycząca przysługiwania uczelni prawa użytkowania wieczystego do gruntu nie została wykazana, a nadto ta okoliczność pozostaje sprzeczna z treścią wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, z której wynika, że nieruchomość stała się własnością uczelni nie na podstawie ww. przepisu lecz umowy z [...] października 1979 r.; a wobec treści tego wpisu badanie podstaw przejścia własności na ww. uczelnię nie tylko wykracza poza zakres kognicji organów administracji publicznej, ale i narusza przepisy art. 3, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017r., poz. 1007.) dalej: "u.k.w.h"; b) art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 87 ust. 1 u.g.g., poprzez ich zastosowanie i uznanie, że [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z umowy przeniesienia własności z [...] października 1979 r., a ponadto wobec treści wpisu w dziele II księgi wieczystej dla tej nieruchomości, czynienie ustaleń o tej okoliczności nie tylko wykracza poza zakres kognicji organów administracyjnych, ale i narusza przepisy art. 3, art. 5 i art. 10 u.k.w.h.; c) art. 87 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zawarcie przez [...] umowy przeniesienia własności nieruchomości z 1979 r. jest wystarczające do uznania, że powyższa nieruchomość przekazana została tej uczelni w użytkowanie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 powołanej ustawy, podczas gdy powyższe nie wynika z brzmienia naruszonej regulacji, a ponadto czynienie ustaleń o tej okoliczności, nie tylko wykracza poza zakres kognicji organów administracyjnych, ale i narusza przepisy art. 3, art. 5 i art. 10 u.k.w.h.; 2.prawa procesowego, tj: a) art. 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, co w ocenie organu II instancji wynika z braku uniemożliwienia stronie skarżącej jakiejkolwiek czynności procesowej, co z kolei ma wynikać "z odwołania" oraz braku przedłożenia "nowych dowodów bądź wyjaśnień", podczas gdy w niniejszym postępowaniu z uwagi na daty doręczenia kolejno- zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed organem pierwszej instancji i możliwości złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni (doręczonego 11 kwietnia 2017 r.), oraz decyzji tego organu z [...] kwietnia 2017 r. (doręczonej 13 kwietnia 2017 r.), skarżący nie miał możliwości i zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień przed datą decyzji, dopiero w odwołaniu podnosząc argumenty, które mogły i powinny zostać rozważone przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji spowodowało, że racje skarżącej nie były rozpatrywane dwukrotnie – w ramach dwuinstancyjnego postępowania, a jedynie przez organ drugiej instancji b) art. 7, 77 § 1 i art.80 k.p.a. w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, a także w kontekście ewentualnych braków materiału dowodowego uniemożliwiających rozpoznanie wniosku [...] w ramach postępowania administracyjnego, co doprowadziło nie tylko do błędnego ustalenia przysługującego uczelni prawa własności wywiedzionego z regulacji wymienionych w punkcie 1 lit. a-c petitum skargi, ale przede wszystkim – w świetle treści wpisów w księdze wieczystej i dotyczących ich domniemań – do dokonywania przez organ ww. ustaleń z przekroczeniem kognicji tego organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, Skarb Państwa wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniosła także [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. Przepis ten w ust. 1 zd. pierwsze stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 września 2005 r.) grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. W myśl zaś ust. 2 art. 256 nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Przepis ów ustanawia zatem dwie pozytywne przesłanki, które muszą być spełnione łącznie aby doszło uwłaszczenia ex lege uczelni publicznych, potwierdzanego deklaratoryjną decyzją wojewody: po pierwsze grunt, którym miałaby być ona uwłaszczona na dzień 1 wrześnie 2005 r. stanowić musi własność Skarbu Państwa, po wtóre musi on pozostawać w tej dacie w użytkowaniu wieczystym uczelni. Brak spełnienia choćby jednej z nich wyklucza zatem możliwość wydania w tym względzie decyzji uwzględniającej żądanie uczelni. Stąd kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje stan prawny istniejący na gruncie w przywołanej dacie Miarodajną zaś dla czynienia tym względzie ustaleń będzie treść prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej - w tym wypadku księgi wieczystej nr [...]. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego – potwierdzonych znajdującym się w aktach odpisie zupełnym tej księgi – wynika natomiast, że w jej dziale II jako właściciela położonej w [...] nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] (którą uwłaszczona miała być SGGW) ujawniono Szkołę Główna Gospodarstwa Wiejskiego-Akademię Rolniczą w [...]. Podstawą tego wpisu była natomiast umowa przeniesienia własności nieruchomości rolnej z 1979 r. zatwierdzona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. nr [...], co prowadzi do wniosku, że taki też stan własnościowy pozostawał aktualny na dzień 1 września 2005 r. Tymczasem organy obu instancji, uznając ów wpis za błędny, wywodziły - odwołując się do wynikającej z art. 128 k.c. zasady jedności mienia ogólnonarodowego – że przywołana umowa przeniosła własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a ww. uczelnia sprawowała na niej jedynie tzw. zarząd operatywny majątku państwowego, który ostatecznie - na skutek działania późniejszych regulacji prawnych - przekształcił się w prawo użytkowania wieczystego. Godzi się zatem przypomnieć - co umyka uwadze organów- że wpis ów jest orzeczeniem sądowym (art. 6268 § 6 k.p.c.). W związku z czym z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 1 u.k.w.h., domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to ustawodawca dodatkowo wzmocnił stanowiąc w art. 5 powołanej ustawy, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Nie jest zatem rzeczą organów podważanie tego wpisu. Nawet wówczas, gdyby już "na pierwszy rzut oka" można założyć, że jest on błędny. Usunięcie stanu niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy wszak do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Innymi słowy organy administracji (jak również sądy administracyjne) nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2008 r. I OSK 579/07 Lex nr 506580, z 13 kwietnia 2012 r. I OSK 499/11 Lex nr 1264830). Czyniąc tak zaś, nie tylko naruszyły ww. przepisy kodeksu postępowania cywilnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ale – jak trafnie wywodził skarżący - wykroczyły poza przyznane im ustawowo kompetencje, godząc tym samym w wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu, która jest jedną z fundamentalnych zasad działania organów władzy publicznej demokratycznego państwa prawnego. Ujawnienie w księdze wieczystej na dzień 1 września 2005 r. prawa własności gruntu na rzecz innego niż Skarb Państwa podmiotu, wyklucza zatem możliwość uwłaszczenia nim uczelni publicznej w trybie art. 256 u.p.s.w. Bezprzedmiotowe także w tej sytuacji jest rozważanie, czy uczelnia ta (ujawniona zresztą jako właściciel nieruchomości) dysponowała wówczas do niej prawem użytkowania wieczystego. Abstrahując nawet od prawnej możliwości samodzielnego czynienia w tym przedmiocie przez organ ustaleń w ramach postępowania zmierzającego do wydania deklaratoryjnej decyzji na podstawie art. 256 u.p.s.w., w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, ustalenia te w sposób oczywisty pozostają w kolizji z treścią prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej. Rację ma zatem skarżący, że stwierdzając w tych uwarunkowaniach faktycznoprawnych nabycie przez [...] z mocy prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu nr [...], organ wojewódzki naruszył w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 256 powołanej ustawy. W konsekwencji czego naruszył także ów przepis Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Z tych względów Sąd, na podstawie 145 § 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy wiążącej organ treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której potwierdzenia nabycia z mocy prawa, oczekiwała uczelnia. . podjęcie rozstrzygnięcia wniosku [...], przy uwzględnieniu uwzględnienie konsekwencji wynikająceych z treści faktu