I SA/Wa 2189/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] lipca 2021 r. Prezydent [...] zawiadomił [...] (Skarżąca) o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych zgodnie z § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393) Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. czynność Prezydenta [...] z [...] lipca 2021 r., polegającą na zmianie funkcji budynku nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] na dz. ew. [...] w obr. [...], podjętą w sprawie [...]. Zaskarżonej czynności zarzuciła: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 44 pkt 2 oraz § 45 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na zamianie funkcji budynku położonego przy ul. [...] w [...] z mieszkalnej na biurową w sytuacji, kiedy z dostępnych dla organu dokumentów wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a tym samym zastąpienia dotychczasowych, prawidłowych danych danymi niezgodnymi ze stanem faktycznym i stanem prawnym; b) art. 26 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) w związku z § 63 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Prezydenta [...] polegające na przyjęciu, że budynek położony przy ul. [...] w [...] jest budynkiem biurowym, a nie budynkiem mieszkalnym. 2) Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie wyznaczenie rozprawy i oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zostały wypełnione formalne warunki umożliwiające skuteczne wniesienie skargi. Ponadto stwierdził, że z uwagi na treść decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie wymagała uzyskania dodatkowych dowodów i wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zakres właściwości sądów administracyjnych do kontroli administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a.: § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są więc właściwe w sprawach kontroli działalności administracji publicznej, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie (szerzej na ten temat M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo). Sądy administracyjne rozstrzygają także spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sądem właściwym do rozstrzygania w tym przedmiocie, stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jest Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd administracyjny bada z urzędu dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna zachodzi nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest czynność organu polegająca na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonanej na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu pomieszczeń biurowych oraz częściowej przebudowy związanej z wykonaniem szybu i instalacją dźwigu osobowego w budynku przy ul. [...] w [...]. Ww. decyzja architektoniczno-budowlana wraz z fragmentem projektu budowlanego została przekazana do Biura Geodezji i Katastru przez Wydział Zarządzania Nieruchomościami [...] Urzędu [...] pismem z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] m.in. wraz z kopiami decyzji: Wojewody [...] nr [...] z [...] października 1992 r., Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1999 r. oraz Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 1998 r. Rozstrzygnięcia wymagało zatem, czy ta czynność jest czynnością, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy podlega kontroli sądu administracyjnego. Z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa odnoszącego się do określonych tym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy uznać te, które podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, zgodnie z którym z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego; por. też: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; postanowienia NSA: z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1676/21; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2, s. 18 – 19). Odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do ww. uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, Orzecznictwo Sądów Polskich 2008/5/51, s. 350 – 351). Mając na uwadze powyższe rozumienie pojęcia "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" należało stwierdzić, że zaskarżona w tej sprawie czynność polegająca na wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z następujących powodów. Operat ewidencyjny, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy. Informacje o gruntach obejmują dane o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klasach, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje o budynkach zawierają dane o ich położeniu, przeznaczeniu, funkcjach użytkowych i ogólnych danych technicznych. Informacje o lokalach dotyczą natomiast ich położenia, funkcji użytkowych, a także powierzchni użytkowej. Ewidencja wskazuje również właściciela lub władającego tymi nieruchomościami. Stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie zaś z treścią § 45 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych lub wyeliminowania danych błędnych. Polega więc ona na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi bądź na ich zmodyfikowaniu. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje z urzędu lub na wniosek właścicieli gruntu, budynku czy lokalu, którego zmiany mają dotyczyć, lub władających gruntem (art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do treści art. 24 ust. 2b powołanej ustawy, może przybrać dwojaką formę. W przypadku, gdy aktualizacja następuje na podstawie: przepisów prawa; wpisów w księgach wieczystych; prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; wpisów w innych rejestrach publicznych czy dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ma ona formę czynności materialno–technicznej, zaś w pozostałych przypadkach ustawa wymaga wydania decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). W rozpoznawanej sprawie zmiana w ewidencji gruntów i budynków została dokonana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu pomieszczeń biurowych oraz częściowej przebudowy związanej z wykonaniem szybu i instalacją dźwigu osobowego w budynku przy ul. [...] w [...]. Gdy źródłem aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest decyzja administracyjna (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d) ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), ustawa ta nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Należy zatem stwierdzić, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w tej sprawie została dokonana we właściwej formie, wskazanej przez ustawę. Wobec tego, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków miała formę czynności materialno–technicznej, nie może być ona przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia bowiem takiej formy działania organu administracji publicznej jako czynności, która może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Czynność materialno-techniczna polegająca na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków stanowi czynność podjętą w zakresie administracji publicznej, jednakże jej dokonanie wynika z realizacji nałożonego na starostę obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, co wskazano powyżej. Obowiązek zawiadomienia o zmianach w danych ewidencyjnych dokonanych w drodze czynności materialno-technicznej, o którym stanowi § 49 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie dotyczy oraz nie realizuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków osób, do których kierowane jest zawiadomienie o dokonanej aktualizacji, które to uprawnienia lub obowiązki miałyby wynikać z przepisów prawa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wprowadzana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej zmiana aktualizująca operat ewidencji gruntów i budynków, o której starosta tylko zawiadamia w trybie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienia: WSA w Krakowie z 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 846/13, opubl. w: ONSAiWSA 2015/6/102; WSA w Warszawie z 30 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 505/18 i WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 251/19). Rejestr ewidencji gruntów jest bowiem odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja odzwierciedla stan prawny gruntu, ale go nie tworzy (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10, z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12 i z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1386/20). W sprawie tej zachodzi więc niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, gdyż skarga nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 - 3 p.p.s.a.). Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.